二、“新政”五面观

自1901年西太后以光绪皇帝的名义在西安颁布第一道“变法自强”上谕始，到1911年清王朝倾覆止，清政府曾先后推行了一系列改革措施，所涉范围相当广泛，既有除旧也有布新，概而言之，主要有以下五个方面。

(一)军制改革。有清一代，军制的变革大抵经历了三个阶段:一是前期的八旗和绿营;二是嘉庆、道光年间产生的团练变而为咸丰、同治年间的湘、淮军;三是光绪、宣统年间出现的新军。从八旗和绿营到湘、淮军再到新军的编练，体现了军制自身在近代社会急剧变革中的新陈代谢。

湖北新军在进行演练

新军的编练始于1895年。由于清政府在甲午战争的惨败，“一时内外交章，争献练兵之策，于是北洋则有新建军，南洋则有自强军，是为创练新军之始”⁽⁷⁾。不过，比较完整意义上的军制改革则是1901年清政府下诏“变法”后开始的。八国联军之役后，清政府从所谓“时事多艰，练兵实为急务”的原则出发，以“所习硬弓刀石及马步射，皆与兵事无涉，施之今日，亦无所用”，下令停止“武生童考试及武科乡会试”。并命各省在年内严汰绿营、防勇十分之二三，在原有各营中精选士兵成立常备、续备、巡警等军。1902年，清政府以北洋、湖北训练新军颇具规模，自应逐渐推广，因令各省选派将弁赴北洋、湖北学习新军操练，学成后，发回原地管带新军。1903年，清政府设立练兵处，总理练兵事务;各省设督练处(亦称督练公所)。1904年，练兵处会同兵部奏定《新军营制饷章》、《陆军常备学堂办法》以及选派陆军学生出洋游学章程，正式划定军制，规定新练军队分常备、续备、后备军三等⁽⁸⁾，并规定招募应征、官制、训练、给养、奖罚、征调、退休、军器、运输等一切制度。1905年，统一全国新军编制为三十六镇，按省分配，限年完成。⁽⁹⁾

新军机构，除有中央陆军部的节制外，主要由练兵处负责，奕劻为练兵大臣，袁世凯为会办大臣，铁良为襄同办理。各省督练公所，下设兵备处、参谋处、教练处，各置总办一员。督办公所的最高官吏为督办，统辖全省军营，总揽三处职权，一般由各省督抚兼任，也有由驻防旗军的将军兼理的。新军的编制分军、镇、协、标、营、队、排、棚，相当于后来的军、师、旅、团、营、连、排、班。与军制相应，各级将领依次为总统(未设置)、统制、协统、标统、管带、队官、排长、正副目。一镇中设统制官、参谋官、执事官、执法官、军需、军械、军医、马医、司号、书记长、司事生、司书生等官佐，计748名，弁目兵丁10436名，夫役1328名，共计12512名。已编练完成的各镇，虽不一定尽与上述数字相符，但多在万人以上，也有不足万人的镇。另有一种混成协，情况有些特殊。它与镇管辖下的步兵协不同，除步兵二标外，还拥有马、炮、工程、辎重等兵种，所以叫混成协，是镇的缩编。这种混成协不隶于镇，近于后来的独立师、独立旅。武昌起义时的黎元洪就是这种混成协的协统。也有的是因成镇不足，先成立混成协，再由混成协扩充为镇。

与新军的编练相适应，1895年前后，清政府先后在天津、南京和武汉等重镇设立武备学堂和随营学堂。新政开始后，清政府下令在全国一些重要城市设立各种军事学堂，以满足新军扩编的需要。新设陆军学堂分陆军小学堂、中学堂和官兵学堂，是为“正规学堂”。此外，还设立速成陆军学堂和速成师范学堂，以应各镇所需的军官、教习之用。同时委派大量的留学生，分赴英、法、德、奥等国学习军事，尤以日本为最多。1902年至1908年，赴日本学习陆军的不下千人。对学成归国的留学生，各省督抚争相延揽，以为己用，如湖广总督张之洞之邀吴禄贞，东三省总督赵尔巽之邀蒋方震，浙江巡抚张曾之邀蒋尊簋，云贵总督李经羲之邀蔡锷，等等。他们或在新军中任协统、标统、管带以及督练公所督办、总教习，或在讲武堂、陆军各级学堂中供职，有的还被擢升为镇的统制。这些具有近代军事知识的军官、教习，不仅推动了中国军制的近代化，而且在后来的历史变化中发挥了不可替代的巨大作用。

吴禄贞

军制的改革不仅使中国军队开始有不同于旧式军队而接近于近代化军队的崭新建制和兵种的分类，而且由于军队成分的变化和知识化程度的提高，使得中国人向来鄙视军人的传统观念发生了明显的改变，一些士绅也自愿充任新军的将佐，这在此前是很难想象的。新军比起旧军(如八旗、绿营、湘军、淮军等)来，确实表现为一种新的力量，但这种新的力量对腐朽的清王朝来说，却是一对深刻的矛盾。清政府想以新军的扩编来稳固其正在动摇中的统治秩序，而新军却不愿为其效忠，且沿着相反的方向演变。所以，新军的产生和扩充，并不意味着清王朝的重新巩固，而是其内在矛盾的继续扩大。

(二)政治体制改革。清承明制，建立了以皇帝为核心、宰辅制与部院制相结合的一整套官制。它曾有效地维系过多民族国家的统一和稳定，但近代以来它又以其体制的臃肿、行政效率的低下阻迟了中国社会的近代化。愈到后来，这种腐朽的落后的性能表现得就愈明显。戊戌维新时期，改良派曾力图以一种新的制度来改造它，并最终取代它，但守旧势力又以反手一击的方式否定了这种努力。直到1901年4月清政府设督办政务处后，行政制度的实质性改革才拉开了帷幕。

作为这一时期“新政”的重要内容之一，前期的政治体制改革包括整饬吏治，裁汰、合并中央和地方的若干旧有机构。在中央，首先裁汰了各衙门的胥吏差役，停止捐纳实官，归并詹事府于翰林院，撤通政使司。在地方，裁撤了河东河道总督和云南、湖北、广东三省巡抚，以及“徒拥虚名”的漕运总督。与此同时，又创设了若干新的机构，例如督办政务处、商部、学部和巡警部。同一过程还包括旧机构改组为新机构，如改总理各国事务衙门为外交部，班列六部之首。

清廷赴欧宪政考察大臣合影

1906年，清政府宣布“筹备立宪”后，政治体制的改革被纳入到宪政的轨道，明确宣示预备立宪“先行厘定官制”。9月2日，清政府颁布改革官制的上谕，着派载泽、世续、那桐、荣庆、载振、奎俊、铁良、张百熙、戴鸿慈、葛宝华、徐世昌、陆润祥、寿耆、袁世凯等14人为官制编纂大臣，随即成立了“编制馆”，作为编纂官制的专门机构，由庆亲王、首席军机大臣奕劻，文渊阁大学士孙家鼐，外务部尚书、协办大学士、军机大臣瞿鸿禨三人总司核定。不久，编制馆以“厘定中央各衙门官制缮单”进呈，在这个奏折中，要求按照立宪国制，以立法、行政、司法三权并峙的原则，改革以军机处为政务中枢的部院制，在中央设立资政院，司立法之责;裁汰军机处与旧内阁，设十一部，掌行政之事;而“司法之权则专属之法部，以大理院任审判，以法部督之”。⁽¹⁰⁾这一草案的提出，使冥顽不化的守旧势力如丧考妣，纷纷上奏拼死反对，宣称裁军机处，设内阁之制，将导致君主大权的旁落，鼎祚潜移。西太后基于对君上大权和皇亲贵胄特权的考虑，依循军机处不议、内务府事不议、八旗事不议、翰林院事不议、太监事不议等五不议改官制原则，于11月6日颁布上谕，明令“内阁军机处一切规制，著照旧行”。同时，又改组了中央各部:改户部为度支部，财政处并入;将太常、光禄、鸿胪三寺并入礼部;改兵部为陆军部，著以练兵处、太仆寺并入;改刑部为法部;工部并入商部，成立农工商部;设邮传部，专司轮船、铁路、电线、邮政;改理藩院为理藩部;改巡警部为民政部;外务部、吏部、学部仍旧;凡十一部。各部设尚书一员，侍郎二员，“不分满汉”。上谕中还明确指出应增设“资政院”以“博采群言”，设“审计院”以“核查经费”，其余一概“毋庸更改”⁽¹¹⁾。

厘定中央官制体系后，1907年7月，清政府谕准编制馆上奏的《修订各直省官制情形折》，该折以司法独立和地方自治为厘定地方官制的原则，规定一省或数省设总督，专司辖内的外交与军政;每省设一巡抚，总理地方行政，下设三司(布政、提学、提法)、二道(劝业、巡警)。但因清政府企图通过改革地方行政制度“裁抑督抚之权限”，以巩固君上大权，将“财政及兵马之事权，悉收回于中央政府”，因而遭到了大部分督抚的反对。所谓地方官制改革，实质上收效殊微。

1907年清政府改考察政治馆为宪政编查馆，以奕劻、载沣、世续、张之洞、鹿传霖等为大臣。9月20日，清政府下谕先设资政院，“以立议院基础”，着派溥伦、孙家鼐充任总裁。⁽¹²⁾11月11日，又令各省筹设谘议局，府州县筹设议事会。1909年10月，各省(除新疆外)先后完成议员选举程序，成立了谘议局。1910年9月23日，在北京成立资政院。1911年5月，也就是清王朝行将崩溃之际，颁布了一道上谕，宣布“采取各国君主立宪之制”，“组织内阁”。旧设内阁、军机处等机构一并裁汰，并将原设的十一部调整为十部:即外交部、民政部、度支部、学部、陆军部、海军部、司法部、农工商部、邮传部、理藩部。内阁由皇帝“特旨简任”的国务大臣组成，下设一厅四局:承宣厅、制诰局、叙官局、统计局、印铸局。此外特设弼德院，作为皇帝亲临顾问国务之所，以防权位下移。

资政院

在政治体制改革的推进中，清政府逐渐调整和改造了相沿已久的“祖制”，并不自觉地朝着近代化的建制迈进。它虽然没有超出戊戌维新的社会政治蓝图，但它由“师夷”走向“变法”，由“变器”走向“变道”，又说明它比洋务自强运动走得更远。它并没有完成向以“三权分立”为核心的近代政治体制的转变，改新制而不易旧人也大大地冲淡了它的革新色彩。但改革中出现的一些新的设置，如资政院、谘议局，却是封建政体的异军，是中国近代政治体制新陈代谢的一个重要环节。这种政治体制的改革尽管是表面的，有形式而无实际效能，但它已触动了传统中最保守的东西，相对于那种“权限不分”、“职任不明”的旧政治体制来说，无疑是一种进步。

(三)法制改革。一时代有一时代的精神，一时代有一时代的法制。周秦以来，中国形成了自创一格的“中华法系”，成为公认的世界五大法系⁽¹³⁾之一。在历史的推移和王朝的更迭中，法制虽代有损益，但“诸法合体”、“政刑不分”的旧法律结构形式却始终未变。直到八国联军之役后，朝野上下，争言变法，于是而有新律之萌芽。⁽¹⁴⁾“新政”开场后，刘坤一、张之洞在“江楚会奏三疏”中率先提出修订刑律。1902年5月，清政府派刑部左侍郎沈家本、出使美国大臣伍廷芳兼取中西，修订法律。1903年，设修订法律馆，命沈、伍为修订法律大臣，着手修订旧法和制定新法。在这一过程中，他们以“务期中外通行”为修律原则，参考古今，博稽中外，折冲樽俎，“以中国法律与各国参互考证”制定中国新法。⁽¹⁵⁾

沈家本

概而言之，“新政”期间的法制改革大体有三个方面:

其一，删改《大清律例》，制定新刑律。《大清律例》开始制定于顺治初年，基本完成于乾隆初年，系中国历代刑律中最繁苛的一部，“新政”期间的法制改革即是从修改、删节这部律例开始的。沈家本、伍廷芳受命后，经过数年的删改，1910年以《大清现行刑律》颁行，作为新刑律颁布前的过渡性刑律。这部刑律取消原来按六部名称而分的六律总目，将旧律中的继承、分产、婚姻、田宅、钱债等纯属民事的条款划出，不再科刑，以示民刑有别;更定刑名，将沿用已久的笞、杖、徒、流、死五刑，改为死刑、徒刑、流刑、拘留、罚金，以示中外无异;改革死刑执行办法，规定“死刑仅用绞刑一种”，删除凌迟、枭首、戮尸、缘坐、刺字等酷刑。从1906到1908年在日本顾问冈田博士的帮助下，完成了《大清新刑律》的制定，并于1910年12月25日颁布，预定1913年始实行。新刑律是中国第一部近代刑律，它以“折衷各国之良规，兼采近世最新之学说”，而又“不戾乎我国历世相沿之礼教民情”为基本宗旨。分总则与分则:总则规定犯罪构成要件，刑罚的一般原则;分则规定具体的犯罪和处罚办法。刑罚又分主刑和从刑，主刑有死刑、无期徒刑、有期徒刑、拘留、罚金;从刑有“褫夺公权”和没收。此外还采用资本主义国家法律中的罪名法定主义、犹豫制定(缓刑)和假释制度等，取消因“官秩”、“良贼”、“服制”而刑的适应上所形成的差别。新刑律体现了近代法律精神，它所提出的许多刑名至今仍被沿用。

其二，改革“诸法合体”的传统法律结构。自古以来，中国的法典基本上是刑法典，但又包含有民法、诉讼法及行政法等法律内容，形成了“民刑不分、诸法合体”、民商不分、实体法与程序法无别的法律结构。所谓“往昔律书体裁虽专属刑事，而军事、民事、商事以及诉讼等项错综其间”，指的就是这种情形。沈家本主张，应“随乎时运之递迁”而改革这种法律结构，民商及诉讼等律均应“钦遵明谕特别编纂”⁽¹⁶⁾。为此，修订法律馆“注重世界最普遍之法则”，“原本后出最精确之法理”和“求最适于中国民情之法则”，制定了《大清民律草案》、《刑事诉讼律草案》和《民事诉讼律草案》等部门法与单行法规。1910年农工商部据各商会所编的商律调查案，编定了《大清商律草案》。这些部门法及单行法规大多因清王朝灭亡而未及颁行。

其三，“政刑”分离，司法独立。在中世纪的中国，政刑之权“丛于一人之身”，上自皇帝，下至州县长官莫不如是。沈家本根据资本主义行政、立法、司法三权分立的原则，力主“司法独立”。他认为:“东西各国宪政之萌芽，俱本于司法之独立。”⁽¹⁷⁾司法独立不仅可收统一事权之效，且可为“异日宪政之始基”⁽¹⁸⁾。因此，他“考古今之沿革，订中外之异同”⁽¹⁹⁾，制定了《各级审判厅试办章程》和《法院编制法》。编制法规定全国的法院分为初级、地方、高等审判厅，大理院四级，分设于县、府、省、中央，采用四级三审制。并在大理院和地方审判厅设立相应的检察厅，各级审判厅和检察厅专司审判而俱受法部的行政监督。1907年，在法部的主持下，创设审判厅于东三省，并试办于直隶、江苏两省。中国之司法、行政分立自此而始。

旧律的删改修订，新法如刑法、民法、商法、诉讼法的编纂，司法独立的试行，这三个方面合成了中国法制近代化的一步。新法富于近代法律的色彩，但由于旧观念旧势力的抵制而没有发生多少实际作用。

(四)奖励实业。清政府“奖励实业”之举发端于甲午战争后，但作为一项具有实质性内容的政策在全国范围内施行，却是在1903年商部设立之后。1902年，清政府在“帑项奇绌”、“库储一空如洗”的财政困境中，开始注目于“商政”，讲求商务，并接受了督办政务大臣奕劻等人的奏请，于翌年7月在中央设立商部，以为“振兴商务”之地。⁽²⁰⁾由载振任尚书，伍廷芳、陈璧分别为左右侍郎，后来又聘张謇为头等顾问官。在中世纪的中国，农本商末，商在社会生活尤其是政治生活中一向被歧视而处于四民之末，没有什么地位可言，所以商部之设，由政府出面倡导实业，不能不说是一个大变化。

商部成立后，即着手制定商律，先后颁行了《商部章程》、《奖励公司章程》、《商人通例》、《公司律》、《破产律》、《商会简明章程》等一系列商法。这些商法虽然在实施过程中大多流于形式，但它们以法律的形式肯定了工商业者的社会地位，为工商业者的经营管理活动和合法权利提供了某种保护，也为解决商事诉讼提供了若干法律依据，因而又多少改变了崇本轻末、重农抑商的古老传统，对于扭转“狃于积习”、“耻言贸易”、卑商贱商的社会风气也还是有些好处的。1906年，清政府对中央各部进行改组，将工部并入商部，成立农工商部，将原由商部管辖的轮船、铁路、邮政事务划归新设立的邮传部。虽然农工商部的地位有所下降，但继续推行商部的奖励实业政策，同年颁布了《奖励商勋章程》，第二年又先后颁行了《华商办理实业爵赏章程》和《奖励华商公司章程》。这些章程构成了清政府奖励实业政策的基本内容。奖励可分三类:一是有高超技艺的手工艺人和有所发明创造者，二是实业提倡者，三是投资于实业者。章程中规定，办理1000万元以上实业者赏给男爵，办理2000万元以上实业者赏给子爵。这比1903年《奖励公司章程》规定头等顾问官加一品顶戴需5000万元少得多。尽管受到奖励的实际人数微乎其微，据统计，按《华商办理实业爵赏章程》得奖的仅4人，按《奖励华商公司章程》得奖的也不过28人。⁽²¹⁾但比之几十年前，曾国藩、左宗棠、李鸿章以百战之功换取侯爵、伯爵之封，工商业者凭借资财即可获爵，表现出社会价值观念的剧变。而观念的变化不仅反映了现实的变化，还影响现实的变化。“由是国人耳目，崭然一新，凡朝野上下之所以视农工商，与农工商之所以自视，位置较重。”⁽²²⁾曾一度出现“民之投资于实业者若鹜”的局面。就这一点而言，奖励实业的政策为中国资本主义的发展创造了有利条件。

1905年到1910年，国内新设厂矿企业出现了一个新的高峰，其中资本在万元以上者有209家，共拥有资本7525.5万元。同1895年至1898年出现过的高峰相比，其资本力量更强，投资范围更广。除此而外，清政府对华商承办铁路也采取了一些“优奖”和鼓励措施。如“华人请办铁路，如系独力资本至五十万两以上，查明路工实有成效者，由臣部(即商部——引者)专折请旨给予优奖，以资鼓励。其招集华股至五十万两以上者，俟路工告竣即按照本部奏定之十二等奖励章程核办”⁽²³⁾。尽管清政府并没有真正做到“体恤商情”、“保惠商人”，但它直接促成了各省铁路公司的创设高潮和“劫路”、“保路”、“招商筑路”运动的勃兴。由于社会经济、政治制度及技术等方面的原因，除浙江、广东等少数省外，实际的造路成绩并不显著，多数省份始终停留于计划阶段，但这一时期修筑敷设的铁路是至今还存在的历史痕迹。当然，这些成果未必能全部归于“新政”，但在这些成果中有着新政留下的或深或浅的印记。

川汉铁路股票背面

(五)教育改革。晚清新政中最富积极意义而有极大社会影响的内容当推教育改革，而教育改革又是从废科举开始的。

科举起于隋代。在其初始，作为魏晋以来的九品中正制的否定物，它曾经是一种含有历史合理性的东西。但经历了一千多年之后，这种制度已经走向了它的反面。特别是明代开始，被称为“经义之文”的八股大盛，“遂使世之慕速化者，置经史实学于不问，竞取近科闱墨，摹拟剽窃以弋科第”⁽²⁴⁾。科举之弊，明季归有光慨乎言之:“士方没首濡溺于其间，无复知有人世当为之事。荣辱得丧，缠绵萦系，不可脱解，以至老死而不悟。”⁽²⁵⁾在此之后，批评科举和八股者代有人出。梁启超曾从救亡图存出发，痛斥“经文”之害:

经义试士，始于王安石。而明初定为八股体式，尊其体曰:代孔孟立言;严其格曰:清真雅正。禁不得用秦汉以后之书，不得言秦汉以后之事。于是士人皆束书不观，争事帖括。至有通籍高第，而不知汉祖唐宗为何物者，更无论地球各国矣。然而此辈循资按格，即可以致大位，作公卿，老寿者即可为宰相矣。小者亦秉文衡，充山长，为长吏矣。以国事民事托于此辈之手，欲其不亡，岂可得乎?况士也者，又农工商贾妇孺之所瞻仰而则效者也。士既如是，则举国之民从而化之。民之愚，国之弱，皆由于此。昔人谓八股之害，甚于焚书坑儒，实非过激之言也，故深知中国实情者，莫不谓八股为致弱之根原。盖学问立国之基础，而八股者乃率天下之人使不学者也。⁽²⁶⁾

张之洞亦有感于此，历数科举之积弊，主张变通科举:

自明至今，行之已五百余年。文胜而实衰。法久而弊起。主司取便以藏拙，举子因陋以侥幸，遂有三场实止一场之弊。所解者高头讲章之理，所读者坊选程墨之文，于本经之义，先儒之说，概乎未有所知。近今数十年文体日益佻薄，非惟不通古今，不切经济，并所谓时文之法度文笔而俱亡之。⁽²⁷⁾

袁世凯

二者批评的角度不同，但结论却颇为一致。都认为科举非加以根本改造不可。然而，科举已成为一种教育传统，它比任何批评者更顽强!百日维新甚至革除过八股，然而转瞬之间它又重新复活。在丧失了合理性的东西身上所表现出来的这种顽强，正体现了历史惰性的沉重力量。历史惰性各国都有，但中国尤其突出。1901年清政府下诏，并于第二年废止了八股，但科举仍未被逐出历史。1903年，袁世凯、张之洞遂上奏亟呼废除科举，其中说:“其患之深切著明，足以为学校之的而阻碍之者，实莫甚于科举……科举一日不废，即学校一日不能大兴;将士子永远无实在之学问，国家永远无救时之人才;中国永远不能进于富强，即永远不能争衡于各国。”⁽²⁸⁾袁世凯其人不足论，但他的这番话毕竟正确地说明了科举与新式教育及国家命运的关系。1905年各省督抚会奏《立停科举以广学校折》中，又进一步强调了停罢科举之意:

科举一日不停，士人皆有侥幸得第之心，以分其砥砺实修之志。民间更相率观望，私立学堂者绝少，又断非公家财力所能普及，学堂决无大兴之望。⁽²⁹⁾

这段话与前此袁、张的奏折表达了同样的意境，同样的要求。在这样一种社会舆论压力下，清政府颁布了一道上谕，废止了科举:“著即自丙午科为始，所有乡会试一律停止，各省岁科举考试亦即停止。”⁽³⁰⁾同年12月，清政府又谕令设立学部，作为管理全国教育的最高行政机构，自此教育行政才从礼部中独立出来。

从非议、抨击到最后废止科举，前后经历了数百年的时间，这是耐人寻味的。但它的废止，改变了久被非议而不可触动的传统教育制度，做成了戊戌维新想做而没有做成的事，可以说是中国教育史上具有革命性的改革。然而，这并不意味着20世纪初年的“新政”比19世纪末年的维新更进步、更有力。因为时势战胜了传统，所以19世纪无法实现的主张在20世纪变成了现实。这也不意味着科举功名的社会价值已完全丧失，有功名的人仍然得到社会的垂青，具有浓厚的士大夫意识的绅贵阶层也每每以功名自诩。1904年最后一次廷试的状元刘春霖，后来曾应海上闻人杜月笙之请，为杜氏祠堂落成点主。在科举废止数十年后，功名的这种社会价值还保留于民俗之中，可见传统影响的源远流长。

在近代中国沤浪相逐的改革潮流中，呼唤人才是中心题目之一。经历了庚子之变后，更多的人看到了这一点。“江楚会奏”的第一疏开头便说:“窃谓中国不贫于财而贫于人才，不弱于兵而弱于志气。人才之贫，由于见闻不广，学业不实;志气之弱，由于苟安者无履危救亡之远谋，自足者无发愤好学之果力，保邦致治，非人无由。”⁽³¹⁾新时代所需要的人才是旧教育制度培育不出来的，因为它窒息了士子的创造意识和个性，于是而有兴学堂之举。1903年，张百熙、荣庆、张之洞奏请“递减科举，注重学堂”，“从下届丙午科起，每科递减中额三分之一”，期于十年减尽。而科举所减之额酌量移作学堂取中之额。“俾全国臣民确见裁减科举，归重学堂办法，咸晓然于朝廷意向所在。”他们指望由此能出现“人人争自濯磨，相率而入学堂，以求实在有用之学”⁽³²⁾的气象。但时不我待，历史没有给予十年光阴。仅仅两年之后，袁世凯、张之洞等人就已感到:“就目前而论，纵使科举立停，学堂遍设，亦必须十数年后，人才始盛。如再迟至十年，甫停科举，学堂有迁延之势，人才非急切可成，又必须二十余年后，始得多士之用。强邻环伺，岂能我待。”⁽³³⁾在他们的力促下，科举提前五年被废止了。唯其如此，新政时期的办学成绩斐然可观。从恢复、扩建京师大学堂开始，各省先后创办了高等学堂、中学堂和小学堂，以及各种职业教育和女子教育。出现了中国近代史上仅见的兴办新式教育的热潮。其间，一些注重人才的殷实之家、明达之士还私人出资兴学。张謇即以兴办学堂而有名于时。他先后在南通倡办了通州师范、女子师范、幼稚园、小学、中学等普通学堂，还创办了纺织、农学、医学等技术学堂。经营建筑业的杨斯盛数年中连续创设了广明小学、广明师范讲习所和浦东中学。到了1909年，各类新式学堂达59117所，学生数逾160万。在当时的中国，这并不是一个小数目。

1910年京师大学堂师生合影

与创办新式学堂同时，清政府采纳了刘坤一、张之洞等提出的“多派士人出洋游学”的主张，通令各省迅速选派，鼓励自费留学，并让出使大臣留心察访华侨子弟就近留学，学成回国，经过考核，分别赐给进士、举人、贡生等项出身，予以任用。选派留学生出国在19世纪70年代已经开始，而在甲午战争后数量大增。新政期间，由于不分官费自费概以科名奖赏学成归国者，遂使留学蔚为潮流，在20世纪初年出现了第一次“留学热”。赴国外，尤其是赴日本留学几成一种风气。据统计，到1905年年底，留日学生数大约有8000人至10000人。在这些留学生中，后来产生了一大批民主革命的志士。

清末留日学生合影

在废科举、兴学堂、派游学的同一过程中，产生了《钦定学堂章程》(“壬寅学制”)和《奏定学堂章程》(“癸卯学制”)，这是中国最早的学制。前者因不够完备而没有实行，后者则明确地规定了从蒙养院到通儒院的各级学校的学制，采用新的教育内容和方式，并对学堂毕业的学生给予科名鼓励，从高小毕业到大学毕业分别授予附生、贡生、举人、进士的功名。这个学制的实行对20世纪中国学校教育制度产生过很大的影响，它为中国近代教育奠定了第一块基石。

新式教育必须有不同于旧教育的宗旨。1906年，学部在《奏请宣示教育宗旨折》中说:“中国之大病:曰私、曰弱、曰虚，必因其病之所在而拔其根株，作其新机，则非尚公尚武尚实不可也。”明确点出新教育的宗旨。所谓“尚公”，就是“务使人人皆能视人犹己，爱国如家，盖道德教育莫切于此矣”。所谓“尚武”，就是“凡中小学堂各种教科书，必寓军国民主义，俾儿童熟见而习闻之”，“以励其百折不回视死如归之志”，“以造成完全之人格”。所谓“尚实”，就是教育须“勖之以实际，课之以实用”，“以期发达实科学派”，“必人人有可农可工可商之才”，而求“下益民生，上裨国计”⁽³⁴⁾。同科举制度下的知识分子“考其学业，科举之法外，无他业也;窥其志虑，求取科名之外，无他志也。”⁽³⁵⁾相比较，这种教育宗旨对于人才的要求，已经大不相同了。它还有旧的印记，但更多的是新的内容。同一年，王国维从另一角度提出，教育之宗旨应当在于“使人为完全之人物而已”。他说:人的能力分成身体和精神两种。教育的目的是发达这两种能力，与之相应，教育的宗旨分体育和心育两方面。心育中又有智育、德育、美育三类，以配符于真、善、美的境界。只有包含着这些内容的教育才是完全的教育，只有完全的教育才能育出完全的人物。在中国教育史上，他第一次提出了德、智、体、美四育并重的教育宗旨。⁽³⁶⁾他的思想比学部所言的尚公尚武尚实更深刻，因而对后世的影响也更大。

就其内容来说，清末新政不仅继承了洋务运动的事业，而且继承了百日维新的事业。不仅如此，在某些部分它比后者走得更远。当时身任北洋大学教习的美国传教士丁家立说:“袁(世凯)和张(之洞)两位总督，目前已着手实施他们彻底废除旧式科举制度的计划，定期削减考取功名的名额，只需十年就将停科。此后，学位概由书院颁发。”他称之为“一项革命性的法令”⁽³⁷⁾。丁家立以资产阶级的眼光看出，新政中的教育改革部分已经超出了改良的范围。虽然教育制度的改革产生于自上而下的过程中，但160余万新式学生的出现和众多八股士类的淘汰则直接和间接地牵动了整个社会。新的知识分子已经不是旧教育的基础了。新政造就了他们，但他们又超出了新政划定的界限，奔向立宪和革命。同这种政治倾向相适应，在当时大有社会影响的是他们所传播的无神论。无神论是中国古已有之的东西，但新式知识分子把它同西方无神论者如狄德罗、拉美特利之说相结合，同西方自然科学和其他学理相结合，因而其论证更能说服人。以科学来讨伐鬼神，其力量是传统的无神论所大大不及的。黄宗羲曾用“昧者以为神之往来，不知灵气之发于山川也”⁽³⁸⁾来说明“鬼火”。但近代无神论则非常简单地以对“磷火误认”来解释之。相比之下，后者实在要科学得多，明白得多。秋瑾说:“人生原是最灵物，土木何能有性灵?终日礼拜何益处?反因此潦倒困终身!神仙鬼佛诸般说，尽是谣言哄弄人。”⁽³⁹⁾这是有鉴于义和团浓厚的迷信陋习，从明显的实际事例出发引导人们否定鬼神，从无神论的观点去批判迷信的有神论了。比起太平天国以拜上帝教的一神教反对神仙鬼佛的多神教来，也大大地前进了一步。在遍地都是有神有鬼论者的时代，用科学说明无鬼无神，对于民族观念的更新有着非常积极的意义。一个迷信的民族是不可能进入近代化进程的。

《格致进化》