第一节 生平简介与时代背景

一、 生平简介

罗伯特·登哈特 (Robert Danhart),1942年出生于美国的肯塔基州,1968年获肯塔基州大学公共行政学博士。 曾任美国亚利桑那州立大学公共事务学院教授, 现任美国南加州大学公共政策学院教授。 他是美国国家公共行政研究院院士, 并且担任美国许多州政府和地方政府在质量管理、 战略规划和公共生产率等方面的咨询顾问。 作为国际著名的公共行政学家, 登哈特曾经担任美国公共行政学会 (ASPA) 会长、 中佛罗里达大学公共行政系主任、 密苏里—哥伦比亚大学副校长以及密苏里州长的生产率咨询委员会主席, 他还是美国公共行政学会全国公共服务运动组织的创始人和第一任主席。2004年获得美国公共行政学会德怀特·沃尔多奖。

登哈特是公共行政领域中的宪政主义者, 一贯重视宪政主义在公共行政领域的传承, 对管理主义特征明显的过分强调效率的 “新公共管理” 基本持批评态度。 他还重视公共行政理论与政府实务运作的结合与协调, 反对将公共行政理论“纯学术化”。

登哈特博士著述甚丰, 已经出版了多本专著, 其中有代表性的著作包括:《新公共服务: 服务而不是掌舵》 《公共组织理论》 《公共行政: 一种行动取向》《意义之寻求》 《公共组织与非营利组织中人的行为管理》 《公共服务的新生》《公共服务中的行政领导》 等。

二、 时代背景

新公共管理运动在西方社会兴起于20世纪八九十年代, 随着运动的深入和发展, 其不足之处开始显现, 对它的批评也与日俱增。 在这些批评中, 新公共服务理论是一种比较影响力的理论。 新公共服务理论是罗伯特·登哈特和珍妮特·登哈特在批评传统的公共行政, 尤其是在批评新公共管理的基础上建立起来的。在登哈特看来, 公共行政至今已经形成了三种不同的模式: 一是建立在政治和法律之上的传统公共行政, 二是建立在经济和市场规律之上的新公共管理, 三是强调民主或社会标准的新公共服务。 第三种模式在登哈特看来正在出现, 也是他竭力推行的模式。

在登哈特看来, 新公共服务的理论来源有以下几个部分:

1. 民主公民权理论

如果从公民在政治生活中的参与角度来谈公民权, 那么, 对公民权的理解至少有两种对立的观点。 一种观点认为政府存在的首要目的就是要增进社区以及社区内部个人的经济利益, 因此政府要通过一定的程序 (如投票) 来保证公民能够做出符合自身利益的选择, 确保个人利益能够自由、 公正地互相影响。 这种观点与公共选择理论是一致的。 另一种观点认为, 公共精神在民主治理的过程中扮演着一种重要乃至必要的角色, 而公共精神的培育和维护依赖于人们对公共参与和公共审议的不断关注。 用伊文斯和博特的话说, 一个复兴的公民权概念常常会包括 “关心共同利益、 社区整体的福利, 一个人所拥有的尊重他人权利的意愿,对不同宗教和社会信仰的容忍, 承认社区的决策重于一个人的私人偏好, 以及承认一个人有责任保护公众和为公众服务。”[1]根据民主公民权理论的观点, 公民会去做一个民主政体中公民应该做的事情——他们会去管理政府。 金和斯蒂弗斯认为, 行政官员应该把公民视为公民 (而不仅仅把公民视为投票人、 当事人或“顾客”), 应该分享权威和减少控制, 并且应该相信合作的功效。 公共管理者应该追求回应性的提高和公民信任度的相应增强, 要促进创立一种更加以公民为中心的政府。 当然, 强调公民权并不意味着要把自身的利益消除掉, 或者是天真地用公共精神来取代自身利益, 只是表明了个人动机和社会动机要保持平衡并且最终要承认公民美德和公共利益的头等重要性。

2. 社区与公民社会理论

社区已经成为美国人生活中的一个主题。 这是由几个方面的原因造成的。 一方面, 美国人对政府尤其是联邦政府信任度降低, 他们越来越不愿意参与政治和政府的活动。 研究发现公民中有一种强烈的无能为力和被排斥的感觉, 他们深感挫折和愤怒, 因为他们认为 “自己已经被一个由强势说客、 政治家、 竞选管理者以及媒体精英组成的职业政治阶层挤出了政治系统。”[2]另一方面, 公民仍然想发挥作用, 因此, 他们在街坊邻里、 工作团体和社团内从事一些以公民为基础的草根活动而不是把时间花在选举或政党政治上。 这些活动构成了公民权的试验场。

在加德纳等人看来, 社区建立的基础是关怀、 信任和协作, 它通过一个强有力的有效沟通和冲突解决系统结合在一起的。 社区的互动本性与集体之间起着调节作用并且使得个人与集体保持一致。 罗伯特·普特南认为美国的民主传统依赖有民主参与的公民, 他们构成了各种类型的小团体, 这些小团体构成了一种人们需要在社区关怀的环境中实现其个人利益的 “公民社会”。 公民社会是一种公民能够互相进行个人对话和评价的地方, 这种个人对话和评价不仅是社区建设的本质, 而且也是民主的本质。 政府在促进社区建设和公民社会中可以通过以下几个方面发挥作用。 首先, 在存在着强大的公民互动网络和公民之间存在着高度社会信任和内聚力的地方, 政府可以建立更为强大的网络, 开辟新的对话和讨论渠道, 并进一步就民主治理问题进行公民教育。 其次, 公共行政官员能够为社区和社会资本的建设做出贡献。 他们能够通过鼓励公民参与公共决策而对增进社会资本发挥积极的作用。

3. 组织人本主义和新公共行政

传统的组织理论主张自上而下的权威、 层级控制和标准的工作程序。 组织人本主义是在对传统的组织理论的批判中产生的。 在阿吉里斯看来, 传统的组织理论使得人们被要求服从和依附, 对自己的工作很少有控制权, 这样的传统管理方式不是促进而是抑制了员工的发展。 阿吉里斯同时对西蒙的理性模式作了批评,认为这一模式与传统行政理论很相近, 它把焦点集中在 “人的一致的、 可程序化的、 有组织的思维活动上”, 它首先关注的是与目标有关的行为, 并且不问来龙去脉就设定了目标。 阿吉里斯主张要更加关注 “个人的品行、 真实性以及人的自我实现”, 更关注与 “企业的人性方面” 有关的品质[3]。 罗伯特·戈伦比威斯基也主张 “扩大我们在组织过程中愿意接受的裁量权领域和增加个人自由”[4], 主张在整个组织中建立个人和群体的信任, 用知识和能力来弥补甚至取代角色和地位的权威, 最大限度地增进个人与单位之间的合作, 以及建立一些兼顾组织目标和组织成员的成长与发展的薪酬体制。

新公共行政学者认为, 传统公共行政把效率作为最重要的价值标准, 并为了追求效率不断滑向技术主义, 从而使组织出现了一种 “失去人格” 以及 “主体的客体化” 的趋势。 新公共行政认为, 效率只不过是众多可以选择的价值中的一个, 包括了平等感和正义感的社会公平应该成为核心价值。 具体地说, 公平的重点就在于纠正现存社会价值与政治价值分配过程中的不平衡。 与对所有人同等待遇不同的是, 公平强调的是对那些处于最不利的地位的人给予更多的福利, 与效率观点不同的是, 公平特别重视回应和参与。 新公共行政同时也注重参与的价值, 这种参与包括两个方面, 即当事人在机构事务运作上的参与和组织决策过程中下级组织成员的参与。

4. 后现代公共行政

这是在知识获取方法上的一种替代。 长期以来, 实证主义方法在行政学的研究中占据了主导地位。 实证主义方法认为, 社会科学能够利用自然科学领域所运用的相同方法来加以认识。 也就是说, 社会生活或组织生活的事实能够与价值分开, 科学的作用在于把焦点集中于事实而不是价值。 事实能够被观察和测量, 而概念和理论就建立在这样的观察上。 后现代公共行政理论认为实证主义限制了人们的思想范围。 批评者认为, 人们从 “外部” 观察人类行为所得到的东西要远远少于对人类行为的认识。 此外, 在社会生活中, 事实与价值是很难分开的。 很多时候, 价值对于认识人类行为要比事实更重要。 由于人的行为在不同的时间和不同的文化背景中有所不同, 所以不能用公式或定律这些自然科学的表达方式来表述。 后现代主义者认为, 我们今天所面临的一个问题就是我们已经没有能力辨别真实和虚假, 一些过去看起来似乎有效的 “科学解释” 以及以前被人们所持有的 “世界观” 都已经表明具有致命的缺陷, 因为这些解释是特定地点和特定时间的产物, 并不具有普遍性。 后现代公共行政主张通过语言和互动来创造世界, 也信奉 “对话” 的理念, 认为公共问题通过对话要比通过 “客观” 测量或理性分析更有可能得到解决。 行政官员和公民不仅仅被视为召集到一起谈话的自利的理性个体, 而且被视为在一种他们作为人而互相接洽的关系中的参与者。 在这种进行协商和达成共识的最终过程中, 他们充分包含了人类个性的所有方面,不仅有理性, 而且还有经验、 直觉和情感。

登哈特认为, 以上四个方面的理论帮助创造了一种对谈论新公共服务很有意义的氛围。 正是在这基础上, 他发展出了他的新公共服务理论。