古利克一生的大部分时间都致力于行政管理的理论研究和实践工作, 其思想既反映了行政管理领域的许多变化, 也反映了蕴含在这些变化中的一些恒久主题。 他的行政学思想是对古典管理理论的一次系统总结, 具有一体化和实践性的特征。

他采用了威尔逊关于应建构一门行政科学的主题, 认为这样一门科学应建立在一些既可以应用于公共部门又能够应用于私人部门的基本原则之上, 其目的在于更大地提高公共部门的效率。 比如古利克指出, 政府行政管理与企业管理尽管其目标和侧重点有所不同, 但二者都是同一个广泛科学的组成部分, 都要利用分工的方法对工作人员进行分组, 都要制定计划和做出决策, 都要进行协调、 指挥并负有责任, 都要设法通过激励和对人、 物和时间的最佳利用来获得最佳工作绩效, 都要在不断变化的环境中密切关注公共舆论和管理工作的连续性。 因此在政府中可以采用 “类似企业管理” 的方法。

他特别强调要以联合一体化的名义进行结构改革, 他主张集权以强化行政首长的地位, 主张专业化以改进公务员的素质, 主张决策和管理过程的合理化以确保公共服务效益和效率的提高。

当然, 古利克的理论也存在着一些欠缺。 古利克认为, 一个一体化的组织可以提高行政的效率, 可以通过明确规定的沟通渠道进行协调, 并且可以进行有助于民主控制的职责分配。 但是, 他并没有论述及解决一体化可能带来的问题, 比如, 一体化将会因沟通渠道的延长和组织的俗套而妨碍沟通, 在官僚制的迷宫里, 职责不仅难以明确反倒会更加模糊, 而且由一个权威行政首长指挥的一体化行政部门可能会导致专制政府。

在组织中对类似的工作任务进行分组归类的思想被称为同质性原则。 对工作进行分组首先应有一个适当的标准, 古利克未能为在这些分组归类提供具体的划分标准。 对工作加以分类的标准因思考角度的不同而不同, 因此工作的分组归类可能有多种方案, 而工作任务分组归类中所运用的方法配合则应取决于对各种组织工作任务分组归类基础之优缺点的考察。 可惜的是古利克也没有对任何一种特定选择的可能后果做出进一步思索。

关于组织的协调, 古利克通常主要是依靠权威的层级结构来进行。 就连 “通过思想进行协调” 也被古利克视为层级控制的一种方法或手段。 虽然古利克也注意到组织成员行为动机的广泛需要, 但他却未能发现经过层级整合的组织与组织满足其成员的需要之间的可能存在的矛盾。 例如, 权威组织必须确保严密且直接的监督, 而严密的监督难免会压抑组织的士气和妨碍下级人员承担个人的责任。又如, 层级整合通常于专业化的精细分工相联系, 而实践证明, 减少专业化可以增强组织成员对组织总使命的认同感和完成任务的个人成就感。 层级整合的组织要求集权化的决策程序, 而参与型决策程序已经被证明是增强个人的组织参与意识和提高个人认可组织决策的可能性的一种有效手段。

最后, 古利克对行政领导作用的认识也有失严密。 他认为领导可以提高行政效率和民主控制的程度, 但并没有加以令人信服的论证。 而且, 他对行政领导工作机制设计也不尽合理。 如他认为一个有权的行政部门既可以不受选民控制, 也可以逃避立法机关 “权力制衡机制” 的控制, 从而使行政监督几近空白; 又要求政务类行政官员对被任命的官员实施更多控制, 并因此使行政官员处在职业标准与层级指令之间的一种潜在冲突地位。

思考题:

1. 古利克如何认识政府在社会中的作用?

2. 古利克如何认识政治与行政的关系?

3. 古利克如何认识科学与行政的关系?

4. 古利克的一体化行政组织理论包括哪些内容?

[1] 古利克: 《美国国家公共行政研究》, 英文版, 第101页, 美国国家公共行政研究所1928年版,第52页。

[2] 古利克: 《美国国家公共行政研究》, 英文版, 第101页, 美国国家公共行政研究所1928年版,第191页。

[3] 古利克: 《行政的原则》, 载 《美国市政评论》,1925 (7) .