一、 生平简介

卢瑟·古利克 (Luther Gulick,1892—?) 美国著名管理学家, 出生于日本大阪, 父母同为传教士。1914年, 古利克以优异的成绩取得政治学学士学位毕业于奥北林大学,1915年秋, 他考取哥伦比亚大学政治学与公共法律博士生。 就读博士期间, 他曾在纽约市政研究局属下的公务员培训学校上课, 曾在马萨诸塞州的财政和预算程序联合特别委员会当秘书, 还曾以上尉衔在军队服役一年, 任职于总参谋部的统计局, 并在退伍后受命出任公务员培训学校校长。

几年后, 古利克取得哥伦比亚大学博士学位, 随即担任市政研究局局长。 该局后来改名为公共行政学院, 在之后的20年间, 在古利克的领导下发展迅速,在好几个州开展了行政研究。 古利克也更多地参与实践和研究事务。 1931年,他受聘在哥伦比亚大学担任长达11年的城市科学和行政学教授。1933年出任社会科学研究理事会属下的公务员人事咨询委员会主席。1935—1937年间成为罗斯福总统的行政管理委员会成员, 在这期间, 他和厄威克合作编辑享誉学界的《行政科学论文集》。

第二次世界大战期间, 他当过财政部和陆军部部长的顾问, 也在预算局工作过, 还是商业部人口调查顾问委员会的委员。 他担任过国家资源计划委员会战后项目的协调员、 国外救济与复兴行动办公室总部参谋, 以及联合国救济与复兴署秘书处代理秘书长。 他也曾当了一年的白宫行政事务助理, 介入战争赔偿的事务, 并出使欧洲、 苏联、 日本和菲律宾。 他还曾出席了1945年的波兹坦会议和1946年在巴黎召开的外长会议。 二战结束后, 古利克返回纽约的公共行政学院,重操旧业。 此外, 在1950年至1953年间, 他还担任了负责审查纽约市政府预算的项目执行主任。 一年之后, 他又被任命为纽约的第一任市府主管, 在位两年。1962年, 古立克被选为公共行政学院的董事会主席。 他也曾担任过纽约市宪章修订委员会委员, 纽约市区域划分委员会的共同主席, 市长专业、 技术和管理人力委员会委员, 模范城市宪章委员会主席, 市长过渡委员会委员, 全国娱乐和公园协会董事会成员等等。 他还担任过许多外国和国际组织的顾问。1982年, 已届90高龄、 深孚众望的他被授予公共行政学院的退休名誉主席的称号。

作为行政实践家, 古利克凭借其非凡的公共服务职业生涯, 获有沃尔多奖等多项大奖。 他在美国行政管理领域声望极高, 以至于人们认为, 如果说美国只有一个人是行政管理的化身, 那么他就是古利克。 同时, 他还是个学者, 著有 《组织理论评论》 《行政原则》 《公共行政的下一步》 和 《科学、 价值观与公共行政》等重要论著并与厄威克合编了著名的 《行政科学论文集》。

二、 时代背景

美国国家公共行政研究所, 既是古利克许多思想的来源, 又是他实践其思想的舞台。 美国国家公共行政研究所最初叫纽约市政研究局, 成立于1906年, 是美国效率运动的组成部分。 该局的领导者尽管很关心经济和效率, 但他们也具备民主信念, 因此他们要求政府对公民负责、 关心公民并搞好对公民的教育工作。该局的创建者试图扩大政府职能以使民主制富有生机和活力。 因此, 该局的工作不仅是要实现效率, 而且还要在促进政府发挥积极作用的同时塑造被视为真正民主所必需的进步公民。

这个被古利克视为效率运动之 “力量库和思想工厂” 的组织机构主要探索行政原则及其实际应用, 其目的在于促使政府更节约和更有效率, 促进对科学会计方法的采用和市政事务的报告, 保护建设性的公开以及对事实真相进行收集、分类、 分析、 联系、 解释和发表, 其基本着眼点在于集中研究行政责任以及正确计划、 协调、 预算和人事实践活动的发展。 纽约市政研究局主要通过政府调查和公共服务训练学校这两种机制来实现以上目标。

古利克的个人兴趣一直主要在公共财政、 人事和城市政府这些领域。 关于公共财政, 古利克认为, 行政机关应增加管理财政事务的职责, 而立法机关则应减少其在财政事务中的作用以便行政机关摆脱立法机关的优柔寡断和缺乏效率。 古利克还提倡将计划、 预算用作进行检查和评估的绩效指标。 古利克建议, 财政职能应主要集中在州, 各州政府应对除财产税、 地方调节税和能够由地方单位支配的其他税种之外的所有税种具有行政管辖权。 人事方面, 古利克主张在公共部门建立一个 “积极的专业服务机构”, 利用这个机构, 一方面, 把政治置于一个更高的问题层次, 避免把人事问题视为职位和特权问题, 另一方面, 为贯彻执行公民的决策和愿望所必需的人才资源提供有效的人事保证。 在他看来, 公共雇员应有一段学徒期并且应采取优胜劣汰的机制。 古利克一直很关注城市政府的问题。他认为城市问题实际上是不良政治操纵和不当管理手段的问题。 古利克宣称政府不仅在许多领域都未能发挥作用, 而且它一直承担的职能也遭到分部化。 他提出城市问题的解决可采取以下办法: 为城区建立目标有限的机构、 把分部的活动转交给上一级政府、 建立地方的多目标机构、 通过政府的合同系列地解决问题、 在州一级成立地方事务部、 重建县级行政区以及为城区建立一个新的政府层级。 他强调, 无论城市管理采取什么特定的形式, 其基本要素还是确定边界的灵活性和政治可行性; 地理、 社会和经济的综合性; 相关活动的合作; 从该区域作为一个整体产生的代表团体; 保护地方社区能够连续履行地方职能; 以及适当的财政结构。 尽管古利克通常主张行政控制而不信任立法机关, 但他还是更倾向于建立一个可以依靠负责的政务类行政官员与其管辖范围内的社区领导人之间自愿合作的市政会。 在他看来, 城市问题的最终解决需要各级政府的共同努力, 尤其需要发挥联邦政府的重要作用和总统的领导作用。 他认为, 在一个将政府间的支出与对州和地方单位的财税授权结合起来的财政系统中, 每级政府都应该履行好属于自己的职能。