有关政策实施的理论界定，长期以来学术界形成了行动和组织理论两大流派，它们分别从不同角度和侧向对政策实施进行了描述。行动学派十分关注政策作为行动指南的指导作用。组织理论学派则强调执行组织机构的作用。

行动学派的代表人物美国政策科学家查尔斯·奥·琼斯（Charles Jones）明确指出：“政策实施是将一种政策付诸实施的各项活动。在这些活动中，以组织、解释和应用这三种活动最为重要。所谓解释就是将政策的内容转化为一般人所能了解和接受的指令；组织是指设立执行机构、拟定执行方法以期实现政策目标；而应用则指的是内执行机构提供例行性服务和设备、支付各项经费开支进而实现既定的政策目标。”另两位美国学者C.E.范霍恩（C.E.Van Horn）和D.S.范米特（D.S.Van Meter）也说：“政策实施是指公共人员和私人或公共团体和私人团体为了致力于实现既定政策决策所设立的目标而采取的各项行动。这些行动主要可以分成两种类型：一种行动是为了将政策转换为具有可操作性的实施措施而做的努力，第二种是为了实现政策所规定的变迁目的而做的持续努力。”

相比之下，G.C.爱德华兹三世（G.C.EdwardsⅢ）和I.沙坎斯基（I.Sharkansky）则更具体地将政策实施解释为执行某一项政策所采取的广泛行动，他们认为所谓政策实施就是：“发布指令、执行指令、拨付款项、办理贷款、提供补助、签订合同、收集资料、传递信息、安排人事、雇佣人员以及建立组织机构等活动。”由此可见，行动学派关注政策作为行动指南的指导性作用，强调政策实施的关键问题在于政策实施机关如何采取政策行动。强调政策行动只要坚强有力，行动方法切实可行，就可以较为顺利地实现政策目标，合理的政策实施活动甚至在一定程度上可以弥补政策决定的局限和无能。

组织理论学派则强调政策实施组织机构的作用，认为任何政策都是通过一定的组织得以实现的，没有一定的组织原则作保证，任何政策目标都只能停留在纸上谈兵的政策构想阶段。因此，组织理论学派认为，尽管政策实施不力的原因是多方面的，但组织问题是恒定的关键原因之一。组织理论学派的代表人物J.佛瑞斯特提出：“传统的政策实施规范理论强调政策实施机构及其人员对政策目标和政策规定的顺应行为，强调依法行政而基本上不考虑政策实施机关及其人员的审视鉴定、自省以及前瞻分析的能力和需求。但政策规划者、政策实施机构和人员的预期分析能力，即在危机时间或事态发生之前预感并相应采取适当步骤和程序加以有效对付的能力、实际上是对政策实施成功与否起关键作用的因素。”斯诺（C.P.Snow）和特里林（L.Trilling）认为：“任何一项化观念为行动的行为都涉及某种简化工作，而组织机构正是这种简化工作的主体；是它们把问题解剖成具体可以管理的工作项目，再将这些项目分配给专业化的机构去执行。”于是，只有了解组织是怎样工作的，才能理解所要执行的政策，也才能知道它在执行中是如何被调整和塑造的。组织理论学派认为，政策能否有效执行，关键在于执行机构的主客观条件。主观上要看能否理解和领会政策，是否具有执行的积极性；客观上要看是否拥有足够的资源，是否拥有足够的执行能力。

事实上，上述两种关于政策实施的理论观点都各有其独到之处。它们只不过是从不同角度、不同侧面阐述了政策实施的重要意义，不管是行动学派还是组织理论学派的观点，对我们把握政策实施的基本概念都具有启发作用。政策实施是遵循政策指令所进行的变革，是为了实现政策目标而重新调整行为模式的过程，是将一种政策付诸实施的各项活动。本书将“政策执行”这一概念具体界定如下：

公共政策执行是一个动态的过程，政策方案被采纳后，政策执行者通过建立组织结构，运用各种政策资源，采取解释、宣传、实验、实施，协调和监控等各种行动，将政策观念形态的内容转化为实际效果，从而实现既定政策目标的活动过程。