二、工商管理技术

工商管理技术主要是利用组织的一些管理手段和技术来实现政策目标的政策工具，主要包括战略管理技术、绩效管理技术、顾客导向技术、目标管理技术等。

（一）战略管理技术

战略管理最初源于军队的“决策过程”（Decision-making processes），在这个过程中，内容主要包含着为了任一最后结果而作的大量准备工作。战略管理的核心是广泛的参与。

战略分析（strategic analysis）、战略选择（strategic choice）和战略执行（strategic implementation）三部分构成战略管理的核心框架。这三者之间的相互作用形成战略。其中，“分析部分”解决政策的定位问题，某一项政策所要解决的问题是什么，它面临什么样的外部环境。“战略选择”对可能的行动进行评估并形成选择方案。“战略执行”^[18]将战略推向实施。

公共部门的战略管理是一个使组织和领导者能够通过资源分配和工作分工来达到组织目标的过程。布赖森（John Bryson）等人所下的定义是：“设计一系列的程序和工具来帮助领导者和管理者明白，他们的组织应该如何做才能生存和发展。”^[19]大部分学者赞同这一观点，但他们同时也认为，战略管理最大的价值在于它能使组织的使命（mission）、目标（goals）和方法（means）连接起来，并利用可获取的资源来实现目标。

作为一种政策工具，战略管理提供了一种全面、综合的组织观念，可以实现重心从即时的工作任务向组织整体目标、产出和影响的转变，更好地实现对组织资源和目标的控制。但是，它需要花费大量的管理性时间和分析性资源，同时战略管理不仅要让人明白组织要做什么，还要说明组织不做什么，对于公共部门来说，这可能产生政治上的困境，因为它可能激起反对派和利益团体的反对。

（二）绩效管理技术

绩效管理是指为了达成组织的目标，通过持续开放的沟通过程，形成组织目标所预期的利益和产出，并推动团队和个人做出有利于目标达成的行为。^[20]绩效管理是一个完整的过程，绩效管理的过程通常被看作一个循环。这个循环的周期通常分为四个步骤，即绩效计划、绩效实施与管理、绩效评估、绩效反馈面谈。

所谓政府绩效管理，就是通常说的“政绩考察”和“政绩评估”，即“看政绩用干部”的管理制度。上级领导部门通过对下属机关的业绩考核，确定和判断该部门的工作优劣情况，并以此作为从该部门选拔人才的基础。

绩效管理的目的并不是纯粹为了进行对个人绩效的评估而设计的，它更深层的目的是为了有效推进个人的行为表现，引导组织全体人员从个人开始，以带动整个部门或事业部，共同朝着组织整体战略目标迈进。其优点是：它与每个人的切身利益密切相关，可以充分激发个人积极性和主动性，尤其是地方政府，其管理事务多是比较具体、可量化的工作，故而绩效管理的成效更是立竿见影。不足之处在于：绩效指标的量化比较难，其可行性也是有待检验的，绩效的基本资料来源是否可靠也会在很大程度上影响管理的成效。

（三）顾客导向技术

公共部门管理以顾客满意为导向最初是从企业管理中借鉴过来的，其基本取向是：①以顾客为中心，即从顾客的角度出发开展活动和提供服务；②以追求顾客满意为基本精神；③以社会和顾客的期待为理想目标。这些基本取向被发达国家引入到政府公共部门的管理中。

“新公共行政学”的代表人物弗雷德里克森认为，在组织形态的设计上，要坚持顾客导向，即将公众——公共行政服务对象的需求作为组织存在和发展的前提。以奥斯本为代表提出的“企业家政府理论”强调，引入竞争机制，树立顾客意识，制定顾客驱使政府的制度，使政府自觉地为顾客服务。

在当代，政府活动已不再是简单的公共物品和服务的提供，而是必须及时了解公众需求并设法满足，即从“供应顾客”到“创造顾客”的转变。所以，顾客导向的政府无论是进行公共物品和服务的创新，还是进行制度和管理的创新，都必须立足于顾客。

相对于政府而言的顾客，一是指公共物品和服务的最终使用者；二是指相对意义上的顾客，即公共物品和服务供给过程中的参与者。顾客导向的技术是“倒金字塔式”的方式，政府关注的是顾客即公众的需要，提供“回应性”服务。政府的一切职能、行为和改革等都要围绕顾客来展开，以顾客满意作为政府机构的考察量度。

作为一种政策工具，顾客导向技术要求公共机构像管理其他资源那样对顾客进行管理，做到顾客至上，民众优先，了解顾客，针对顾客的需求生产和提供公共物品和服务，以顾客价值作为政策的基点，注重与顾客互动、沟通，依据收集到的顾客相关信息改善行政机关的产品和服务，为顾客创造利益和价值。

（四）目标管理技术

政府中的目标管理就是通过预先设计的政府工作目标，激励和引导政府部门和公务人员的管理行为，并对这种行为实施控制，最终实现政府工作目标的管理方式。通过目标管理，把发展和改革的总体目标，转化为政府工作目标，协调发展，突出政府工作重点。

作为一种政策工具，目标管理在公共部门中的应用，要求按照统一、效能的原则，将竞争机制引入公共管理活动，落实公共管理系统工作责任制，促进公共部门转变作风，克服官僚主义，提高工作效率，按照职能和目标逐步理顺公共部门的权限和职责，把各部门、各单位的思想和行动统一到实现预定目标上来。通过目标管理的导向和协同作用，加强政府工作的横向联系，减少内耗，以获取更好的整体功能和管理绩效。

目标管理的优点是：可以调动每一个雇员的积极性，提高公共部门的工作效率；把总目标分解下达各部门，可以增强部门间的沟通协调，保证政令畅通，从而强化行政权威。缺点在于：目标体系的构建，公共管理目标的量化和可行存在技术难题；目标管理的双向沟通等均与员工素质有极大关联，尤其是在公共组织中，创造一种上下级共同议事、平等对待的氛围，无疑对上级和下属的素质都有特殊要求。

（五）全面质量管理技术

20世纪50年代，美国通用电器公司的费根堡姆和质量管理专家朱兰提出了“全面质量管理（TQM：Total Quality Management）”概念。其基本含义是：①单靠数理统计方法来控制生产是不够的，还要有组织管理工作；②产品质量是在质量螺旋前进中形成的，包括市场调查、设计、生产、检验、销售等；③质量不能脱离成本。当然，这三个方面无论是从时间上还是从内容上看，都应当是一个相互联系、发展与提高的过程。^[21]全面质量管理主要包括以下三项业务活动：①与你的供应商协作，确保生产过程使用的供应品是根据你的需要而设计的；②坚持不懈的员工工作过程分析，改进工作，减少工作过程中无谓的重复；③与顾客密切交流，明确和理解他们的要求及对质量的评定。

作为一种政策工具，全面质量管理技术就是将产品生产的全面质量管理的基本观念、工作原则、运作模式应用于政府机构之中，以求达到政府机构在提供公共物品和服务的全面优质、高效。旧有的官僚体制——通晓规章制度，能在制度限定内完成工作任务，并且不惹麻烦——已经证明是低效率的了，而在全面质量管理体制下，顾客与质量才是最有价值的。一个高效率的公共管理人员，他会以某些更简单、更快捷、更经济的方法来完成工作。理解规章，并在其限定范围内工作已经不那么重要了，采用这些规章并为改进质量而改变工作程序更具有价值。

全面质量管理技术的优点是：促使政府学会如何利用现有的资源配置取得更多的成果，改进政府所提供的服务质量；激发员工的积极性，赋予他们一些权利，能够激励成功。但是，它也存在一些难题：全面质量管理是一种新的思维方法，人们无法一下子改变原有的工作方式——官僚作风；只有机构人员有这种意愿，全面质量管理才能起作用，但人们接受新知识、变革工作方式的能力各不相同，且绝对是有限的，所以需要勇气和决心。

（六）标杆管理技术

标杆管理技术是一个甄别和引进最佳实践，以提高绩效的过程——包括那些使标杆管理具有独特性和有别于程序改进活动的主要理念，使之尽可能包含在我们探求最佳实践将碰到的各种活动和目标中。^[22]

标杆是一种业绩标准，这种标准可能是组织为达到某个目标或期望的业绩水准，或出于其他各种原因而订立的。标杆管理是一个帮助机构发现其他组织更高绩效水平的过程，并尽量了解他们是如何达到那种水准的，以便产生那种水准的做法和程序得以应用到自己的组织机构中来。威廉·盖伊（William Gay）称标杆管理是“消费者给公共部门的报告”。他说，标杆给市民——消费者提供精确的可靠的信息，通过这些信息，可以建立标准，做出比较和评判绩效。

应当注意，标杆管理并不是简单地抄袭其他组织的做法，它是组织机构之间合作的过程。具有匹配性（例如相同或类似的工作条件和工作要求）的组织机构（包括公共机构及私营部门）之间，采取对革新和新思想的开放态度，彼此合作、信息分享，相互了解对方是如何实施某项具体程序，并借鉴到自己的组织机构中来。

作为一种政策工具，标杆管理可以激励公共部门组织进行改变，积极采纳私营部门优秀的工作和管理程序；可以促成合作，使各不相同的职能部门聚合在一起，一旦一个机构与外部合作伙伴就标杆管理开展合作，那么各类公共部门、私营机构和其他参与此项目的组织就成为合作关系。它主要的不足是：实施标杆管理的组织与其合作伙伴之间的相似度不易达成；一个组织的行政主管和标杆管理小组为了引入最佳实践所做出的努力和对革新的态度，很大程度限制了标杆管理的成功；尚有大量的准备工作要做，如文化、运作、技术等方面的准备。

（七）企业流程再造技术

企业再造是20世纪80年代初在美国出现的。其创始人汉默（Michael Hammer）和钱皮（Janes Champy）在《企业再造——经营革命宣言》一书中所下的定义是：再造是对公司的流程、组织结构和文化等进行彻底的、急剧的重塑，以达到绩效的飞跃。^[23]

根据1994年美国公共行政学会（NAPA：National Academy of Public Administration）报告称，再造技术可以在政府部门很好地适用。这份报告还提到，在1993—1994年间，有44个公共机构通过再造获得成功。根据美国公共行政学会的报告：“政府流程再造是一个激进的改进方式，它在政治视角内严肃地重新思考和重新设计组织的任务、提供公共物品和服务的过程，并通过不断评估和调整行为方式来取得最佳行为。它是过程管理模式的关键组成。”^[24]

作为一种政策工具，流程再造技术可以提高提供公共物品和服务效率和质量；帮助组织应对风险和变化；是一种鼓励个人创造性的新途径，使组织能够在国际竞争和日新月异的变革中生存。但是，必须付出一定的代价：公共部门的成本难以量化，所以难以评估提高服务和降低成本的比例关系；相对于企业而言，打破部门界限和壁垒在政府机构中难度更大。

当然，还存在着其他企业化管理技术的政策工具，如公司化、企业基金、种子基金、内部企业管理等，我们就不一一加以阐述。