欧洲联盟建设的成功与挫折

1989至1991年，中东欧国家政权易色，两德统一，苏联解体，对于欧共体建设而言，是一个历史性的冲击。过去，欧共体的建设实际上是在北约和铁幕的双重保护之下进行的；而现在，欧洲建设被卷入了“历史之风”的巨大漩涡。欧共体应对这一剧变的成果，便是1992年2月7日马斯特里赫特条约的签署和1993年1月1日欧洲联盟的成立。

经过关于经济货币联盟和政治联盟两个政府间会议一年多的谈判和努力，《欧洲联盟条约》在荷兰小镇马斯特里赫特签署，故又被称为《马斯特里赫特条约》。正如条约开宗明义指出的那样，欧洲联盟“以欧洲共同体为基础，并辅之以本条约所建立的各项政策与合作形式”。人们往往把欧盟形容为由三根支柱支撑起的一栋建筑。第一根支柱，也是最重要的支柱，是欧共体；第二根支柱是“共同外交和安全政策”；第三根支柱是“司法与内政事务合作”。

欧共体职能得到很大的扩展，扩及环境、科研、工业等领域，甚至涉及经济以外的领域，如教育、职业培训、卫生、文化和消费者保护等。建立经济货币联盟被纳入第一支柱。在经济一体化领域，欧共体的决策和政策实施将依照超国家程序进行。根据条约规定，欧洲中央银行至迟于1998年7月1日成立，欧洲单一货币至迟于1999年1月1日发行。各国的货币职能让渡予欧洲中央银行。条约同意英国和丹麦有权选择不加入单一货币。

在第二支柱即共同外交和安全政策方面，各成员国通过协商决定所要采取的共同行动，决策的执行仍由成员国负责。这一领域仍采取政府间合作方式，没有主权和职能的让渡。在安全和防务方面，条约使西欧唯一的军事组织西欧联盟成为欧洲联盟的“武装臂膀”。

第三支柱为警察和司法领域的合作，这是为了解决单一大市场内人员自由流动所带来的问题。它主要涉及欧共体对外边界的控制、移民政策、避难权、签证、缉毒、反恐、恶性犯罪等。一些特殊条约的实施也被纳入这一支柱，如《申根协定》。这一协定是“可变几何”欧洲的一个显例，欧共体成员国英国和爱尔兰不是协定成员，而非欧共体成员国挪威、冰岛和瑞士却是协定成员。显然，这一领域也遵循政府间合作的规则。

条约还规定了“欧洲公民资格”。任何一个欧盟成员国的居民都拥有两种公民身份：本国公民和欧盟公民，都有权在整个欧盟内自由迁徙定居，并在居住地的市镇选举中享有选举和被选举权。

条约对欧盟机构及其职能作了必要的调整。欧洲议会显然是最大的受益者，因为它在某种程度上获得了与部长理事会共同决策的“共同决定权”。委员会主席及成员任期延长为五年，他们的任命均需得到议会批准。在某些特定情况下，欧洲议会可以对理事会决定行使否决权。

《马斯特里赫特条约》的签订，无疑使欧洲一体化迈进到一个新的阶段。然而，条约在批准过程中遭遇了极大困难。此时适逢欧共体各国经济衰退，失业率上升，1992年和1993年欧共体又连续两次遭遇严重的金融危机，欧洲货币体系几近瓦解；同时，面对前南斯拉夫战火的蔓延，欧共体又显得无能为力。在一些成员国，批准条约必须先修改本国宪法，以使之与条约的规定相符。有关批约的辩论很快在民众中激烈展开。各国都出现了批评的声浪，纷纷指责欧共体的决策违背本国利益，指责布鲁塞尔的欧共体机构缺乏民主。这些批评明显反映出民众对欧洲现状和前景的担忧。

1992年6月2日，在丹麦的批约公投中，50.7%的人投下反对票。顿时，“疑欧主义”浪潮席卷欧洲。9月20日，在法国举行的公投中，条约仅以51%的微弱多数通过。这更增强了疑欧情绪。丹麦、英国和德国是最后通过条约的国家。1992年12月，欧洲理事会爱丁堡会议专门为公投失败的丹麦作出特殊规定，允许丹麦不参加单一货币，不参与共同外交安全政策。这使得丹麦于翌年5月底第二次公投中，以过半数的赞成票通过了条约。英国停止了批准程序，以等待丹麦公投结果，这一结果显然有利于英国加快批约程序。但梅杰首相仍不得不以对政府进行信任表决相威胁，才促使国会于8月2日批准了条约。德国是最后批约的国家。这不仅是因为一部分舆论强烈反对单一货币替代马克，也是因为德国的政党和各州要求更加紧密地参与到欧共体的决策过程中来。直到对基本法作出有关修改后，条约才在国会两院获得通过。但德国宪法法院仍收到二十多份有关申诉。10月12日宪法法院作出裁决，认为条约符合基本法，但同时认为，欧洲一体化的重要进展必须经过德国国会的批准。至此，各国终于完成对《欧洲联盟条约》的批准程序。11月1日，条约正式生效，欧洲联盟成立。

欧洲一体化建设并没就此止步。进入21世纪后，在一系列因素的推动下，欧盟开始考虑，必须在体制和机构方面进行重大的革新。这些因素包括：欧盟即将向中东欧扩大，单一货币欧元即将实施，需要推进真正的共同外交政策，必须弥补欧盟民主赤字，等等。于是，2001年2月，欧盟十五国外长在尼斯会议首次提出了“制宪”，即为欧盟制定一部宪法的设想。

2002年3月1日，在法国前总统德斯坦的主持下，关乎欧洲前途的制宪会议召开。除了会议主席和两位副主席外，这次会议的参加者有：欧盟十五国国家元首和政府首脑的代表（每国一人），各国议会代表（每国两人），欧洲议会的十六名议员和欧盟委员会的两名代表。十个入盟候选国也派代表列席会议，但无权阻止会议达成共识。自欧共体成立以来，这是第一次有成员国政府和政府代表以外的人士参加如此重要事项的谈判。这体现出欧盟希望更加接近人民，更好地与各国民意代表协作的意愿。这次会议的最终目的，是要起草一份“宪法条约”。至此为止，欧共体和欧盟都是通过达成政府间条约推动欧洲建设的，这次的不同之处是，尽管要起草的仍是一个条约，但却是包含了一部宪法的条约。

2004年10月29日，经过两年半的折冲樽俎，艰苦谈判，一份宪法条约草案起草完毕，由欧盟当时25国的国家元首和政府首脑在罗马签字。

这部欧宪条约包含了许多重要的制度革新，如欧盟国际法人地位、欧盟理事会设常任主席、设立欧盟外交部长、改革欧盟委员会组成方式、扩大欧洲议会权力等。然而，由于必须顾及各方的利益和看法，条约不得不作出各种妥协，因此必然存在种种不尽人意乃至自相矛盾之处。作为一部欧盟宪法，理应由全体人民依照制宪程序共同制订，但这却只是一份需要各国批准的条约；宪法作为根本大法，重点在规定国家的根本制度、根本任务，包括国家的基本体制、机制和组织结构，以及公民的权利和义务等重大事项，但条约又汇总了欧共体历来签订的各项条约的基本内容，如单一市场、各项共同政策等等。这样一来，条约文本就变得不仅冗长，而且极为复杂。可以想象，这样一份条约草案有几人能够卒读，将它交付全民公决，其命运可想而知。

批准过程果然遭遇重大挫折。2005年五六月份，法国和荷兰在全民公决中先后否决了宪法条约。宪法条约在法国遭否决，并非全然由于条约文本问题，同时也反映出民众对于大批中东欧国家进入欧盟的担忧。法国舆论认为，这些国家的发展水平比目前欧盟成员国低许多，它们入盟后必然加重欧盟的财政负担。而且，这些国家在欧盟建设理念上大多与法国不同，它们政治上更倾向于亲美的“大西洋主义”，经济上更倾向于英美的自由主义。这样的国家大批入盟，将使法国的欧洲建设理念在欧盟中处于不利态势。因此，法国政界一些“欧洲主义”头面人物都呼吁民众对条约说不。条约在法国、荷兰遭否决后，其他成员国不得不搁置或推迟批约进程。欧盟随即成为种种不满和批评的目标。

但各国政府坚持认为，欧盟必须进行更加有效的治理，因此没有放弃努力，继而起草了一份新条约，以替代欧洲宪法条约。这份条约不再像宪法条约那样雄心勃勃，也不再有宪法色彩，但却吸纳了宪法条约的最主要内容。条约于2007年12月13日在里斯本签署，故又称为《里斯本条约》。条约原定于2008年底前完成批约程序，2009年1月1日生效。不料在批约过程中，爱尔兰全民公决否决了该条约。经过再度协商妥协，《里斯本条约》最终于2009年12月1日生效。

从以上过程可以看出，欧洲一体化进程固然在取得进展，但在前进的道路上却充满了坎坷。