？　如何治理新一轮地方保护主义行为

杨宏山

引言

改革开放以来，随着中央政府实行分权化改革，地方政府在中国经济发展中的角色日益凸显。行政分权改革使地方政府拥有了更大的投资审批权、经营许可证发放权、土地资源控制权、财政收入支配权。财政分权改革使地方政府收入与当地经济增长直接挂钩，它为地方政府发展经济提供了强大激励。只有把地方经济搞好，地方政府才能获取更多的税收和土地出让收入。

为促进经济发展，地方政府纷纷设立政府投资公司，以国有土地、经常性收费或预期收益作抵押，向银行举债进行基础设施建设，地方政府投资在全社会固定资产投资中一直处于较高水平。在改善投资环境的同时，地方政府通过各种途径招商引资，努力扩大经济规模和税收基础。随着经济快速增长，地方财政能力日益增强，地方政府在地方经济发展中的主导作用越来越突出。相应地，地方政府独享本地经济利益的意愿也明显增强，地区行政垄断、重复建设等地方保护主义现象层出不穷，政府干预经济发展的行政措施迭出，国内市场分割较为严重。

地方保护主义的行动逻辑

1994年分税制改革以后，我国建立了更为集权的财政收入结构和更为分权的财政支出责任，中央政府强化了自身的预算内收入权力，地方政府在收入分成中所占比例下降。1995年开始的国有企业“抓大放小”改革不仅减少了地方的预算外财源，还强化了地方政府在企业改制后的社会保障支出责任。在新的制度安排下，为了增加财政收入，地方政府不得不致力于本地经济发展，并谋求土地出让金、行政事业性收费等预算外收入来源。

地方政府推动本地经济发展有两个基本手段：一是通过地方政府投资，改进基础设施条件和投资环境，全力拓展招商引资工作，吸引区域外乃至外资投资，依靠经济增长获取稳定的税收收入，同时通过土地出让获取一次性的土地收入。二是通过地方保护主义行为，依靠行政手段分割市场，阻碍资源和要素自由流动和交换，对本地企业给予特殊支持，限制甚至排斥外地企业参与本地市场竞争，对重要商品实行就地生产或强制消费。

地区保护主义的目的在于保护本地企业和地方利益。早期的地方保护主义直接运用行政权力排斥市场竞争，阻碍生产要素流出，禁止外地产品进入本地市场。随着市场化改革的推进，新一轮地方保护主义逐渐由公开的市场分割转变为隐蔽的行政和技术壁垒，如通过政府采购、特许经营、发牌审核等手段保护本地市场，它使本应统一的全国市场分割成狭小的地区市场。例如，一些地方在政府采购中设置准入壁垒，优先采购本地企业生产的产品，利用政府消费扶持本地企业发展，限制外地产品流入，造成地区性市场分割。为增加未来的财政收入，地方政府还直接投资于某些行业，并对这些行业给予政策支持。结果是，不仅产能过剩的行业存在地方保护现象，产能正常的行业也存在行政垄断现象。

在现行财税分权制度下，如果某个地区先于其他地区放松本地的市场准入限制，本地经济利益就有可能被进入的其他地区的企业所分享。而作为本地经济的主导者，地方政府显然不愿意看到这种状况。它们运用行政手段分割市场，就是希望能尽可能独占地方经济利益。对于缺乏竞争优势的本地企业，地方政府通过设定行政垄断措施，对在位或新引进企业提供必要保护，可以限制外部竞争，提高本地企业的竞争能力；对于具有较强竞争优势或资源禀赋的本地行业，地方政府投资可对外部企业形成挤出效应，并确保政府获取与自身投资相对应的经济效益。从短期效益看，地方保护主义有利于保护本地产业发展，提供就业机会，增加地方财政收入，同时也为中国经济快速增长作出贡献。

地方保护主义还使地方官员在短期内可获得较为明显的政绩回报，从而为职务晋升创造有利条件。20世纪90年代以来，在上级组织部门的政绩考核体系中，GDP增长率一直是地方领导干部考核的关键指标之一，它强化了地方官员发展本地经济的激励。地方官员运用行政手段限制或排斥外部竞争，在短期内可保护本地产业，大幅提升地方政府收入，从而在“晋升锦标赛”中占据有利地位。随着政府财力增强，地方政府对本地发展就有了更大的影响力和主导权。这种短期政绩效应，进一步激励地方官员采用行政手段干预本地经济发展。

当前，在中国地方治理实践中，地方政府投资和地方保护主义这两种手段常常交互发挥作用，共同服务于地方经济发展和财政收入增长的目标。地方财政分权制度促使地方政府必须对本地经济发展负责。为了促进经济增长，地方政府既通过政府投资改进基础设施条件、改善投资环境，也运用行政控制手段保护本地市场，致使地区行政垄断、区域市场分割等地方保护主义现象盛行。

地方保护主义的负面效应

地方政府通过设置行政壁垒分割市场，保护本地在位企业，提升本地产业规模，有利于促进经济增长和稳定就业，增加地方财政收入。然而，地方保护主义产生的问题也日益凸显。

首先，地方保护主义降低了资源配置效率，不利于发挥规模经济效应。庞大的国内市场是中国经济发展的独特优势，可以在更大范围内集聚资源，有利于细化产业分工，提升产业效率，促进新兴产业发展。但是，地方保护主义阻碍了资源和要素的自由流动，制约了全国统一市场的形成。在一开始的时候，地方保护主义会造成适度的市场集中，能够提高产业绩效；然而，从长期效应来看，由于不利于资源整合及发挥全国整体市场的规模经济效应，地方保护主义终将成为经济集约发展的制约因素。

其次，地方保护主义扭曲了市场机制在产业分工中的作用，造成地区产业结构趋同。按照市场原则，各地区经济发展应发挥资源和要素禀赋的比较优势，以优化资源配置和产业布局，各地也都能从产业分工中获取收益。由于对地方政府的预算约束和问责机制不足，出于政绩考虑，地方政府热衷于运用行政权力，通过地方保护手段来改变投资者的收益预期，鼓励和扶持发展高利税产业。如果一个地区发展高利税产业获得成功，其官员就可在与其他地区官员的政治晋升博弈中处于有利地位。这种非效率竞争导致重复建设严重、地区产业结构趋同，在省一级表现得尤为显著。最后，地方保护主义阻碍了企业技术创新，导致粗放型经济增长。产业技术进步可以降低成本，获取更大的市场份额，是企业可持续发展的根本因素。地方保护扭曲了生产要素价格和投入产出关系，阻碍了市场竞争，在保障企业预期收益的同时，也会弱化技术创新动机。一般来讲，政府与企业结成利益联盟越深，产业受地方保护程度越高，产业效率就越低。只有打破地方保护主义，重新确立市场在资源配置中的主导性地位，才能扭转粗放型经济增长方式。

地方保护主义的治理思路

治理地方保护主义行为，根本在于强化政府问责制度的建设，扭转地方政府行为偏差，并通过财税体制改革，在公共服务供给与地方财政收入之间建立联系。具体来讲，可推进以下几个方面的改革：

第一，完善反垄断的法律制度安排，强化对地方政府行为的监督约束。改革开放以来，中国推进行政分权和财政分权改革，使地方政府具有推动经济增长的强烈意愿，并寻求通过地方保护手段独享经济发展收益。为预防和制止地方保护行为，我国于2007年制定了《反垄断法》，它对于保护市场公平竞争、提高经济运行效率、促进市场经济健康发展具有重要意义。然而，现行《反垄断法》未对行政垄断做出详细规定，对行政机关滥用行政权力妨碍商品在地区之间自由流通的相关规定过于原则化和粗线条，尤其是缺少有效的责任追究机制。针对地方保护中的突出问题，有必要完善法律法规，强化对地方行政垄断行为的监督约束，促使地方政府减少对生产要素流通、商品流通、市场竞争、企业兼并的干预行为，扭转地方政府与企业结成利益联盟现象，消除对商品和生产要素流动的各种硬性或软性限制措施。

第二，探索地方保护主义的司法解决机制，建立跨地区反垄断诉讼模式。根据《反垄断法》的规定，国务院设立反垄断委员会，负责组织、协调、指导反垄断工作。在实际运作中，当地方保护主义行为发生时，如果反垄断的收益小于行政执法成本时，国务院反垄断执法机构就会缺少行动积极性。对遭受地方保护主义损害的企业来讲，它们尽管可申请行政复议或提起行政诉讼，但同样面临地方保护主义问题。为完善反垄断的司法裁决机制，可探索建立跨地区的反垄断诉讼模式，即由最高人民法院指定与当事方无利益关系的高级人民法院负责受理跨区域反垄断诉讼案件。

第三，完善官员晋升的考核激励机制，抑制地方官员的粗放型经济增长冲动。改革开放以来，在以经济建设为中心的指导思想下，经济增长速度一直是对地方党政领导进行政绩考核的重要指标，它为地方政府官员发展本地经济提供了有效激励。在这种激励机制之下，由于地方保护主义可以在短期内有效提升政绩，于是就成为地方官员的行动选择。为了吸引大企业投资，地方政府常以地区保护和市场分割作为诱导因素，一些地方还有意放松社会性规制，付出了沉重的环境、健康和安全代价。只有改变对地方官员的政绩考核体系，提升社会管理和公共服务在政绩考核中的权重，才能抑制地方官员的粗放型经济增长冲动。

第四，改革地方财税体系，保障地方财政能从公共服务供给中获取收益。当前，由于企业税收和土地收入在地方财政中占据绝对主导地位，为增加收入来源，地方政府普遍重视招商引资，倾向于优先满足企业的服务需求。治理地方保护主义行为，需要调整地方政府税基安排，在公共服务供给与地方财政收入之间建立稳定联系。美国地方治理的有益经验是，联邦和州政府以向个人、企业征税为主体税源，地方政府以向房地产征税为主体税源。这一税制安排促使联邦和州政府关注经济增长，同时也为地方政府改善公共服务提供了财政激励。一个地方的公共服务搞得好，就会吸引更多居民前来购房或居住，房地产的价值随之上升，地方政府收入也会增加。如果把房产税作为基层（市、县）政府的主体税源，它们就会具有改善公共服务的强烈意愿。相应地，基层政府间竞争就会从招商引资竞争转向公共服务竞争，公共服务就会从企业优先转向居民优先。

本文作者系中国人民大学公共管理学院副教授

中国人民大学公共财政与公共政策研究所副所长