？　新时期中国实施“走出去”战略面临怎样的形势与对策

张建平

中国实施“走出去”战略面临的国际环境与过去发达国家大规模海外投资时明显不同，国际社会在可持续发展方面对中国投资提出了更多要求和更大压力。当前全球经济持续动荡和调整、欧洲经济缓慢萎缩、濒临衰退对我国海外投资既带来机遇，也带来风险。在我国经济深度融入经济全球化进程的背景下，在我国拥有三万多亿美元外汇储备、人均GDP超过5000美元的新发展阶段，在我国转变经济发展方式、调整经济结构、经济转型升级的重要战略机遇期，我国需要从过去利用外资战略为主导转移到实施“走出去”战略、资本进出平衡为主导方向上来。实施走出去战略，决定着未来我国培育新的国际竞争优势，在全球竞争中取得战略主动和占据有利地位。

一、中国实施“走出去”战略面临的新形势

1．中国海外投资的国际环境已发生巨变

过去发达国家全球扩张曾依靠殖民统治、掠夺资源等各种手段而不受国际社会监督和国际舆论压力，那时没有全球可持续发展呼声和气候变化谈判压力。我国对外投资是在经济全球化和区域经济一体化的国际大背景下进行，既不可能用发达国家曾采用的方法，又要面对保护生态环境、应对气候变化、企业履行社会责任和国际舆论的巨大压力，特别是在中国海外投资较为集中的能源与矿产资源开发、基础设施建设等领域，这些问题尤为突出。过去一些年，世界各国尤其是发达国家对我国海外投资高度警惕，并散布“中国新殖民主义论”和“中国威胁论”以及中国企业不履行社会责任等负面舆论，试图遏制我国海外投资和全球化运营战略。我国政府主导的国有企业海外投资遭遇了巨大国际政治阻力。

2．全球经济动荡和调整使我国迎来新的对外投资机遇

从外部因素看，美国金融危机和欧债危机导致发达经济体希望中国能在全球经济事务中发挥更大作用，包括在IMF承担更多责任和加快中国海外投资步伐。作为最大发展中国家，我国走出去投资，是全球化背景下与其他国家新型互动、实现互利共赢、建设和谐世界的重要推动力。金融危机和债务危机既给中国海外投资提供了历史性机遇，同时也带来很大风险。美国金融危机爆发后，中国海外投资显著加快，并有吉利并购沃尔沃、中联重科并购意大利西法的成功大案例；而中铝入股必和必拓失败也发人深省。欧债危机中，三一重工并购德国普茨迈斯特、光明并购英国维他麦使这两家企业迅速成为国际跨国公司。与过去我国国企大规模走出去不同，上述案例则是民营企业作为主力军。目前欧债危机迟迟难解，全球经济进入调整期，资本流动性明显放缓。欧洲和其他发达国家资金紧张，强烈希望中国能在解决欧债危机和全球经济事务中发挥更大作用，加大对其投资力度。而危机显著降低了海外投资成本，为我国企业提供了加快海外投资并购的重大机遇。当然其中蕴藏着巨大风险，关键在于我国如何把握。

3．中国海外投资面临的最大挑战是政治风险、环境风险和社会风险

中国企业海外投资面临多重风险考验。我国企业走出去的经营风险已逐渐暴露，部分大型国有企业巨额亏损，民营企业走出去明显不足。国有企业海外投资规模较大，但监督机制和成本内控机制尚待完善，近年严重亏损案例增多，如中钢、中铝等。民营企业在“走出去”过程中普遍遭遇行政审批程序繁多且费时、财政扶持比例低、利润汇回征税不明、金融外汇保险服务不到位、境外投资信息不畅、风险难以预估等实际困难和障碍。相比经营性风险，中国海外投资在矿产开发、房地产开发、水电站建设等领域面临巨大政治、环境与社会风险，主要表现在中国企业习惯于走上层路线，缺乏与当地居民和社区的沟通交流，在履行企业的环境与社会责任方面受到很多批评。东道国的土地纠纷、拆迁安置等矛盾通过中国投资或建设项目呈现出国际化、复杂化趋势，对中国企业构成很大风险因素，缅甸密松电站停建是典型案例。

4．“引进来”与“走出去”并重是“十二五”时期重要战略举措

实施“走出去”战略是我国转变经济发展方式，调整经济结构，构建全球化运营体系的重要举措。过去国家也提出要实施“走出去”战略，但未被提到足够的高度，与“引进来”利用外资相比，处于次要地位。在我国拥有三万亿美元外汇储备，人均GDP超过5000美元这一新的历史发展阶段上，在我国面临转变经济发展方式和调整经济结构的重要战略机遇期内，在我国劳动力、土地等要素成本逐渐上升时期，我国“十二五”规划已经明确指出，要贯彻实施“走出去”和“引进来”并重的战略方针。

二、我国实施“走出去”战略面临的主要问题

发达国家的跨国公司已经有了几十年甚至上百年的发展历程，而中国跨国公司刚刚走出国门，面临的却是全球化时代新的竞争环境与规则。中国企业在全球市场份额占有率和全球人才使用等方面与发达国家跨国公司的差距巨大，在“走出去”的过程中，缺乏风险意识、良好的公司治理结构、国际化人才、清晰的发展战略等。

1．我国企业缺乏品牌、核心技术和营销网络，在海外竞争中实力有限，海外投资效益有待提高。中国企业技术水平偏低，产品档次不高，科技含量少，在国际产业链竞争中处于附加值末端，境外投资主要集中于劳动密集型行业。在管理结构方面，发达国家跨国公司已经从过去的中心辐射式管理调整到全球网络式管理，而中国的跨国公司基本上还是以母国为中心辐射若干国家子公司的中心辐射式的管理，很难适应当今世界高度复杂的经济环境和快速变化的市场环境。在投资决策方面，我国企业缺乏科学评估和规范的风险管理，盲目冲动，热衷低水平的价格竞争，不重视投资绩效，行为短视，缺少完整的本地化运营战略。因此，中国跨国公司没有清晰、长远的全球经营战略和全球配置资源的能力。

2．走出去投资以国有资本为主，民企资本走出去不足，很多国家将我国企业投资认定是政府行为，渲染“中国威胁论”。我国目前“走出去”的主体以国有大中型企业、国有企业控股或具备国有企业背景的混合所有制大中型企业为主。一些国家往往认为国有企业是我国贯彻国家战略的主体，企业目标多元，最主要的目标可能不是经济利益而是政府意志，因此将我国企业的对外直接投资与工程承包等市场行为看作国家政治行为，发出“中国威胁论”。国外政府从国家经济安全角度对我国企业提高警惕，而国外商业合作伙伴认为中央企业行为方式独特，从经济利益角度拒绝与我国企业合作。

3．我国对外投资政策和程序有待改善，便利化程度有待提高。我国关于境外投资的政策法规尚不健全，境外投资的支持力度不足，包括金融、保险、税收等并不完善，海外投资便利化程度低。迄今为止，我国尚未出台一部专门的企业境外投资法律，普遍存在以主管部门规章制度代替国家法律的倾向，在对外投资基本体制、市场准入、政府与企业权利义务关系以及各项财税政策间的协调方面缺乏强有力的法律约束与指引。政府对企业“走出去”的监管制度具有“多头、分级、限额”特征，各部门职能分割，难以发挥组织协调不同企业“走出去”的作用。管理部门存在审批多、标准严、门槛高、手续繁杂、耗时费力、变化度大、透明度低、统一性差等问题。政府部门在信息与技术援助、金融支持、投资保险、财税优惠、外汇使用等方面对中小民营企业的支持体系严重缺失，相关政府部门对投资后的监管、跟踪、统计和分析等社会管理和公共服务功能较弱，对境外中小企业的信息咨询、产业导向、投资促进等缺乏指引。

4．东道国投资障碍和国际新保护主义形式，严重影响我国企业海外投资。受到国际金融危机和欧债危机影响，世界经济低速增长将持续较长时间，不确定性和复杂性增加，外资需求疲软，地方保护主义抬头，使中国的海外投资面临严峻的挑战。当前国际上存在把经济活动政治化的倾向，除了传统的贸易保护主义措施外，诸如碳关税之类新的贸易保护主义措施显露头角。中石油、中国五矿、中粮、华为等企业在海外并购中屡屡被拒，一些承包工程的公司在海外市场也面临着严重的亏损，特别是中东、北非政治动荡，更给我国企业在这些地区的投资造成了巨大的损失。

5．我国企业缺乏国际化人才，难以适应国外投资环境和国际市场竞争。我国企业在转变为具有较强国际竞争力的跨国企业过程中，普遍面临人才结构性短缺的瓶颈制约。国际化人才应通晓国际商业惯例及法律，具备全球化的视野、跨文化管理和沟通能力，而我国中央企业的人才机制受传统用人制度的影响，尚未建立现代企业制度所要求的职业经理人制度，从业人员整体知识水平与企业家素质有待提高。

6．企业社会责任意识不强，擅长走上层路线，不善于与当地社区和非政府组织沟通和交流，在劳工和环境保护方面产生了许多负面国际影响。不少中国企业在受冲突影响和高风险地区的投资遭受挫折。有些企业是由于没有履行企业社会责任，对当地资源环境造成破坏，影响原住居民生活。有些企业虽注意环境保护与社区建设，但面对拆迁补偿问题只与当地政府商议，对其他利益相关者的了解和重视不足，加上当地政府的腐败和低效，下层居民直接发泄怨恨威胁我国外派人员和机构安全。我国企业普遍忽略公众咨询、社会和环境影响的自我审核和监控，不熟悉与公众、非政府组织和媒体等利益相关者的沟通方法，而造成不应有的损失。

三、我国实施“走出去”战略的政策方向

1．“走出去”战略实施要支持转变经济发展方式和调整经济结构大局。外向型经济发展对我国宏观经济带来的重大挑战，如国际收支失衡、外贸顺差、人民币汇率压力、产业结构调整等问题须从统筹国内发展和对外开放的战略高度提出解决方案。“走出去”战略可成为该整体战略的重要组成。通过加快海外战略投资和产能过剩行业向其他国家转移，转变发展方式，优化经济结构。

2．将实施“走出去”战略与增加对外援助、扩大对外交往有机结合起来。将扩大对外援助、扩大对外交往与推动企业走出去结合起来的成功发展模式在亚非拉发扬光大。要扩大对外援助规模，设立针对发展中国家，有项目支撑的开发贷款；针对我国制造业有相对比较优势的国家及资源型国家，采取双方共同出资为对方国家重大建设项目提供长期融资模式，改善基础设施，并为我国企业海外投资创造软环境。

3．加大对我国企业“走出去”的金融支持力度。应考虑建立政策性金融机构，中国投资公司，用汇企业之间规范，可持续的资金融通链。发挥政策性银行支持走出去的优势，联合国内外商业性金融机构、国际金融组织等增加走出去的信贷支持。政策性银行获得外汇资金后可通过项目融资、银团贷款、综合授信、“资源、信贷、项目”一揽子合作等方式支持走出去。注重发挥中国投资公司作为国家主权投资基金的作用。借鉴“非洲基金”“中委合作基金”模式组织设立不同领域的合作基金。设立国家海外矿产资源地质调查和风险勘查专项资金或基金；增加服务于民营企业融资的信贷机构。

4．建立和完善“走出去”投资的风险防范机制。加强对投资国的深度国别跟踪研究、监测预警，降低政策、法律和政治风险。建立企业与政府信息研究与服务渠道。对资源类对外投资，政府部门应建立风险预警系统和矿业投资风险预警处理机制。加强我国企业的现代企业制度建设和文化建设，减少经营管理风险。实施本地化经营策略和利用当地企业分销渠道，降低生产成本；重视东道国企业的文化因素，增强企业竞争力。

5．规范我国企业海外投资行为，履行企业社会责任，维护我国际声誉。要建章立制，使我国企业在走出去的过程中遵纪守法，遵守当地生态环境保护法规标准，对资源开发过程中的生态环境影响采取防范措施。走出去企业应通过谈判确定雇佣当地劳动力数量，为东道国就业作贡献。国内管理部门应对不履行企业社会责任，损害我国海外声誉的现象制定惩罚措施。如对未履行社会责任的企业考虑暂停或吊销其海外投资许可证。

6．针对“走出去”的不同领域及其不同特点，研究制定差异化的政策导向。对海外资源、能源和大宗农产品海外投资支持应具有财政补贴性质，可提供规模较大、期限较长、成本较低的资金支持。对信息通讯、装备制造、生物技术等高技术类投资，应选择小规模、短周期、略高于美国国债利率的资金支持。对在发达国家设立研发中心，以获得技术、专利、品牌的并购可考虑有财政补贴性质的资金支持。对我国已具优势、技术成熟的制造业（纺织、家电等），主要解决企业外币融资困难，降低投资启动成本。对农林资源开发和对外劳务承包工程，重点解决劳务签证。对金融等服务业应着力解决在市场准入和国民待遇问题。

7．注重发挥香港在走出去战略实施中的重要角色和作用。香港是我国高度国际化的地区，拥有大量高素质国际化人才和国际市场营销网络和信息网络。内地企业通过香港国际化平台投资收购海外企业是容易被国际市场接受的途径。针对一些国家对我国企业在海外能源和资源投资项目设立各种障碍，可考虑与香港中资银行、中资实业机构组建基金，以香港企业和资本名义进行投资，实施国家“走出去”战略。

本文作者系国家发改委对外经济研究所国际合作室主任