？　如何应对美国对我国国有企业的指责

黄志龙

2012年以来，国有企业问题已经取代人民币汇率问题，成为影响中美经贸关系最主要的因素。美国认为，中国政府在政府采购、金融支持、创新政策等方面给予国有企业全方位的扶持，使得美国企业在与中国国有企业的全球竞争中面临不公平的竞争环境。为此，美国出台了一系列战略，包括在TPP谈判中加入国有企业议题，推出OECD竞争中立框架，中美战略与经济对话中施压我国国有企业政策，以此遏制中国国有企业的发展。中国政府应在争夺国际规则制定主导权的同时，积极对国有企业进行改革，创立新型国企，使之更加公开透明和符合市场化经营规则。

近年来，随着我国“走出去”战略实施，欧美跨国公司感受到前所未有的竞争压力。美国社会各界从国际规则制定、中美双边机制、舆论宣传等方面采取措施，遏制我国国有企业的快速发展。2012年中美战略与经济对话中，国有企业已经替代人民币汇率，成为中美对话最重要的议题，尽管对话已经取得了一些共识，中国也承诺对国有企业进行改革，但随着中国国有企业与美国跨国公司正面竞争的日益激烈，国有企业仍将是影响中美经贸关系发展前景的重要因素。

一、美国对中国国有企业的责难

1．国有企业主导了中国经济

关于国有企业主导中国经济的看法，美国国会的美中经济与安全审查委员会2011年10月发布的报告《中国国有企业和国家资本主义研究》最具有代表性。该报告认为，中国国有企业包括三类：一是国资委直属的中央企业，二是国有控股的地方企业，三是国有企业下属机构间接控股的企业或地方集体所有制企业。目前，前两类占中国经济比重大约40％，包含第三类后可能达到50％，其中，中央企业为121家，省、市政府下属或控股的地方国有企业为11.45万家。报告认为，2006年中国政府发布的《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，强调提升国有经济的控制力，国家资本主义的作用日益突出，改革开放前三十年民营资本和民营企业高速发展阶段随之终结。2010年民营上市公司的平均利润仅为国有上市企业的25％，在钢铁、能源等传统支柱产业和高铁、核能等战略性新兴产业中，中央企业起到了主导作用。报告指出，大量国有企业获得了政府在重大工程、政府采购、税收优惠、国有银行优惠贷款等方面的支持。报告认为，尽管2001年中国加入WTO承诺不直接或间接影响国有企业的商业决策，但实际上，近五年来中国政府仍然在影响国有企业的决策，国有企业在中国实现经济发展目标扮演着核心作用。对于在华的美国企业，尽管中国市场的前景广阔，但在各行业，特别是政府重点发展的战略性新兴产业中，中国远未实现公平和友好的市场环境。

2．政府采购中优先照顾国有企业

美国贸易代表办公室向国会提交的《中国履行入世承诺2011年度报告》中指出，尽管中国在2001年承诺尽快加入世界贸易组织框架下的政府采购协定（GPA），但迄今为止中国政府仍然认为，中央企业、地方国企等不是具有政府部门性质的公共部门，这一立场成为中国加入已覆盖全球四十个主要国家的GPA谈判的主要障碍，这使得国有企业采购被纳入政府采购框架内，外资企业也无法进入国有企业的采购市场。2009年，在35190亿元的政府消费支出中，国有企业的比重是79.6％，在35790亿元的重大项目投资中，国有企业的比重为43.1％，二者合计，国有企业占政府采购总支出的比重为61.2％。因此，美中商会在2010年发布的《美国企业在中国》白皮书希望：中国政府对国有企业或国家投资企业采购行为的公共属性做出明确承诺；全面扩展中国政府采购市场的开放范围，全面覆盖中央和地方各级政府实体；在采购对象上，将《招标投标法》规制的公共工程项目纳入开放范围，放弃肯定式清单、改用否定式清单的方式进行招投标。

3．银行优惠贷款和金融扶持国有企业

关于国有企业获得的金融和贷款支持，美国国会在《2011年美中经济关系》报告中重点引用了中国民间智库天则经济研究所的数据，2001—2009年国有工业企业利润增长了四倍，平均净资产收益率为8.2％，非国有工业企业为12.9％。然而，国有企业平均实际利息率仅为1.6％，非国有企业加权平均贷款利息率为5.4％。与民营企业相比，在此期间国有企业获得的利息补贴高达6万亿元。尽管民营企业的生产效率是国有企业的两倍，但仍很难获得大型国有银行的贷款支持。低息贷款、债务减免和优先贷款是中国政府支持国有企业的重要手段，这使得国有企业与民营企业和外资企业在资金成本和贷款可获得方面处于不对等地位。

4．自主创新战略和战略性新兴产业发展战略优先支持国有企业

在美国的各类官方报告中均认为，近年来中国推行自主创新战略，以建设创新型国家为目标。为此，中国政府提出大力发展七大战略性新兴产业，并制定了一系列的支持政策，包括专项科技研发资金、税收优惠、优先贷款等方面。中国发展战略性新兴产业的主体是国有企业，尤其是中央企业，民营企业作为重要补充，而大部分外资企业被排除在外。因此，美中商会希望中国政府废除与自主创新政府采购、优惠贷款、专项资金等相关的政策，从而给予外商投资企业在自主创新中与中国本土企业同等的国民待遇。

5．中央和地方政府干预国有企业的决策

美中经济与安全审查委员会认为，国有企业领导层均由中央或地方组织和人事部门任命，其中17位中央领导人曾担任过国有企业领导人，目前27位国有企业领导人是17届中央委员会或纪律检查委员会委员。布鲁金斯学会高级研究员李成认为，尽管大型企业领导人日后担任国家领导人比例较低，但国有企业领导和政府部门领导人相互交流任职的现象十分普遍，较近的例子是，2011年3月，中石化总经理苏树林调任福建省省长。在这种背景下，由于国有企业的高层管理人员人事任免权由政府部门掌握，国有企业的经营决策将不可避免受到各级党委和政府领导人的干预。此外，美方认为，在中央企业“走出去”和跨国并购中，中央企业的投资决策是基于中国政府的政治考虑，而非完全基于商业利益的决策行为。

二、美国约束中国国有企业发展的行动路径

1．美国在TPP谈判设置国有企业议题，主导国际规则制定权

2011年10月，在“跨太平洋伙伴关系”（TPP）九个成员国的谈判中，美国提议限制政府对国有企业的支持，避免国有企业借助政府特惠待遇和补贴在与私营企业的竞争中占据优势地位，要求国有企业实行市场化的商业模式，各国在公共项目上不能歧视他国企业。如果竞争者认为自己受到了不公平待遇，可申请仲裁。

美国设置国有企业谈判议题表面上是指责越南对陷入亏损的国有造船企业的补贴和支持，但其真正长远目标是中国大型中央企业。美国希望把TPP谈判内容作为未来其他贸易协定的新标准。美国贸易代表柯克认为，当前TPP谈判关于国有企业的规则，将适用未来所有加入该贸易协定的国家。这其中包括有可能参加谈判的中国。

2．推出OECD“竞争中立”框架

2011年11月亚太经合组织的领导人峰会上，美国已提交了一个限制国有企业的大纲。同时，美国要求“经济合作与发展组织”（OECD）研究“限制各国政府对国有企业支持”的规则，又称“竞争中立框架”。2010年OECD发布的第一份报告《竞争中立与国有企业：挑战与政策选择》认为，“竞争中立”是指国有企业与私人企业相比，不因政府支持政策而获得额外的竞争优势。“竞争中立”的政策安排旨在消除因国有企业快速发展而产生的资源配置扭曲，通过修正和调整现有的国际经济规则，以“弥补现有的规则无法保证国有企业和私营企业公平竞争的缺陷”。

“竞争中立框架”重点关注以下问题：一是政府规模，尤其是地方政府参与经济活动的状况；二是国有企业决策是否基于商业原则；三是实际和潜在竞争者，是否存在限制竞争的法律；四是国有企业的成本收益分析。因此，该框架提出了一整套政策建议，包括规则中立、监管中立、税收中立、债务中立等，从保证国有企业与私营企业的利润率具有可比性、保证国有企业的价格形成方法反映实际成本等方面入手，确保国有企业和私营企业能够公平竞争，从而解决国家资本主义对公司治理、贸易、投资和竞争等带来的问题。

美国希望通过确立新的游戏规则，来避免中国等国家利用各种刺激政策使竞争力向国有企业倾斜，以实现美国的竞争政策多边化并适用于解决中国国内争端，同时更新经合组织现有的国企公司治理指导原则。该框架将在OECD的34个成员国实行，逐渐吸收其他国家参与，最后提交到联合国贸发会议讨论，形成具有全球约束力的国际公约。

3．借鉴主权财富基金（SWF）“圣地亚哥原则”

新世纪以来，SWF数量与规模的迅速增加，美国等一些投资接受国对SWF跨境资本是否追求政治目的怀有疑虑，希望从行为规则上对SWF进行限制和约束。2007年10月，西方七国集团首脑会议发布公报，指出国际社会应尽快确定SWF的制度结构、风险管理、透明度和问责制方面的最佳做法。国际货币基金组织（IMF）被授权起草和制订SWF行为准则，并从国际金融体系的角度对这些基金进行监控。2008年10月，全球26家SWF在IMF协调下制定了《公认的原则与实践》，又称“圣地亚哥原则”。该原则要求SWF必须具有更高责任感与透明度，必须披露接受投资国要求的所有信息，包括主权财富基金政策目的和管理框架、投资策略、风险管理等信息。SWF投资决策必须完全基于商业考虑，不受所属国家政府决策的影响，同时建立透明稳健的公司治理结构。“圣地亚哥原则”的推出，有效地消除了国际社会对SWF的疑惑和负面印象，还使得国际金融体系稳定增加了新的稳定因素。美国在处理国有企业问题上，可能会借鉴“圣地亚哥原则”的成功经验。

三、应对美国对我国有企业指责的政策建议

1．在中国与东盟、智利等国家双边FTA中增加国有企业条款

美国与TPP其他成员国在国有企业议题存在较大分歧。TPP九个成员国中，新加坡、马来西亚、秘鲁、智利和越南都曾有国有企业主导经济发展的历史，尤其是智利国家铜矿公司、新加坡淡马锡公司、秘鲁矿业公司等国有企业迄今仍扮演着举足轻重的作用。它们担心政府不但丧失国有企业控制权，而且还可能限制本国国有企业和经济的发展。

值得关注的是，除美国、日本和澳大利亚外，中国与目前其他TPP国家都签署了双边自由贸易协定（FTA），尽管协定内容主要集中在贸易、投资等传统领域，但中国政府应充分利用大部分TPP成员国与美国关于国有企业条款的分歧，升级与各国的FTA协议，增加国有企业议题，如有可能，争取与这些国家达成统一的对我国有利的国有企业规则。与此同时，中国应积极利用APEC成员国多数都有国有企业的有利因素，借鉴“圣地亚哥原则”，提出“以增加信息披露和透明度”为核心、为各方均能接受的国有企业规则。

2．强调我国国有企业与多数国家同样是市场化经营的国有控股企业

近年来，我国有企业经营的市场化进程成效明显。2003年，我国成立了国资委，正式履行国有股出资人的义务。“十一五”末，国资委下属的中央企业数量减少到121家，其中43家央企实现了主营业务整体上市，央企控股境内外上市公司336家。与此同时，主要国有商业银行经过外汇注资、引进战略投资者，实现了首次公开发行（IPO）。各上市公司均按照《公司法》设立了股东大会、董事会和监事会，公司治理结构日趋完善。上市国有企业和金融机构遵照境内外法律，充分竞争，实现完全市场化经营。十年来，我国有企业快速发展壮大，是中国经济大发展的重要成就，而非政府支持和补贴的结果。因此，美国对我国有企业的责难毫无依据。

3．强调民营经济在我经济社会发展中的重要地位

十七大报告指出，“毫不动摇地鼓励、支持、引导非公有制经济发展，形成各种所有制经济平等竞争，相互促进新格局。推进公平准入，改善融资条件，破除体制障碍，促进个体、私营经济和中小企业发展”。“十一五”末，民营企业占全社会企业数85％以上，投资占比50％以上，就业占比80％以上，纳税占比35％以上，民营企业各项指标增速均超过国有企业。而且，民营企业还是技术创新的最大主体，民营企业研发投入占全社会研发经费的60％以上，申请专利数的70％以上。此外，民营企业家还是社会慈善事业的最大捐赠主体。

4．对国有企业进行改革　创立新型“国企”

国有企业尤其是央企改革，是消除“国进民退”社会争议的最有效方式。

一是加快推进央企整体上市。对于那些未上市的央企，应以整体上市为股份制改革目标；控股子公司已完成上市的央企，也应加快改制整体上市的步伐。只有实现整体上市，才能防止国有控股股东侵占上市公司利益，使得央企的人事、财务和经营透明化。

二是央企股权结构更加多元化。股份制改造和上市的目标，是让央企真正成为公共企业，实现股权多元化，让中小股东分享央企发展的红利。因此，在不影响国有相对控股的前提下，应适当减持央企国有股比例。减持后的资本，可以填补养老金缺口，实现国有企业成果全民共享的目标。

三是推进央企产业结构调整和重组。促进资源向优势企业集中，真正做到“有所为有所不为”。对于市场化程度较高，不影响国民经济的安全，自然垄断属性不足的行业，如房地产行业，中央企业应尽快退出；对于培育发展战略性新兴产业，应积极吸引民营资本参与。

四是加强信息披露和透明度。美国对于国有企业的质疑主要表现为国有企业的决策过程不透明，人事、投资和财务信息披露不充分。与此同时，政府对包括央企民企在内的税收、贷款、技术创新、政府采购等支持同样由于政府信息不透明，使得舆论认为央企获得的政府支持和资源较多。因此，进一步加强信息披露和提高透明度是消除国际社会对我国国有企业非议最有效的途径。

本文作者系中国国际经济交流中心副研究员