一八、庆历新政
庆历新政，是历史上一次有名的改革。整顿吏治是改革的核心，其第一步是从选择州县官吏开始的。
三年十月，朝廷派了几名能吏担任河北、淮南、京东诸路都转运按察使，给以全权，考察州军官吏，罢免老得不能任事的，纠劾贪赃枉法的，撵走昏庸没肩胛的；对那些洁己爱民的加以提拔，能干得人心的予以升迁[1]。
仲淹到京不久，谏官们就推荐他作参知政事。原任参知政事王举正，懦弱不称职，谏官要求加以罢免。仲淹说：“执政官能由谏官而得吗？”不肯就职[2]。
已经很多年了，仲淹被贬知饶州。这些谏官为仲淹说过话，表示过对他的支持。人们诬之为朋党[3]。
夏天过去了。八月，仲淹由枢密院入中书。枢密副使由富弼接任。
从青年时代起，富弼就为仲淹所赏识。他出使契丹，外交办得很出色。朝廷屡命以高官，都坚辞不受。这回与仲淹同入政府，很受到人们称赞、拥护[4]。
仲淹人在汴京，心在陕西，对西方边事，无时无刻不放在心里。在枢密院的时候，就请求皇帝派他和韩琦巡行西边，曾被命为陕西宣抚使，暂时留在京师。任参知政事之后，又请求亲往陕西，说：“西夏求和，不一定靠得住。和议成不成，边防都要重视。我在边塞久，情况熟悉，不论是军事或是军需的供应，都心中有数。”[5]
仲淹的请求没有被采纳。作副宰相的照例赏赐，仲淹辞不敢受，以为“涓劳未立”，不能无功受赏[6]。
汴京九月，天气明净。仁宗在天章阁召见宰辅，要他们对国家大政，发表意见。天章阁是真宗皇帝在世时建的，收藏真宗文集和手迹。设待制、侍讲，后来又设学士和直学士。延见大臣，这回恐怕还是第一次。仲淹已多次被召，询以所当兴革的事，已经深深感到皇帝对自己的信任和期待。这回，他和富弼特别受到尊礼，“赐坐，给笔札，使疏于前”[7]。
北宋建国已经八十多年了，革久安之弊，非朝夕所能办。这一点，仲淹看得十分清楚。早在天圣五年，仲淹因母丧住在南京，上书宰相、副宰相，就提出了选择郡守县令以救弊的建议，以为“民利不作，民害不去”，都是父母官的责任[8]。十七八年过去了，国家的乱子日渐增多。致乱之源，就是吏治腐败，郡守县令不得人。要淘汰一些人，提拔一些人；要限制推恩任子旧制，要杜绝请托偷惰之风。使那些贤能之人在位，兴利除弊，才可以改变因久安而来的积弊。
仲淹深思熟虑之后，提出了有名的《答手诏条陈十事》，认为国家必须改革，必须来一个变化。他先引经义，说变是不可避免的，“穷则变，变则通，通则久”。被列为经之首的《易》就是讲变化的。“天地四时，犹有消息”，这是西晋人的体察。“几点梅花春读《易》”，北宋人对于《易》的精髓，也许理解得还要深一些。
在条陈十事时，仲淹提出的现实根据是：“我国家革五代之乱，富有四海，垂八十年。纲纪制度，日削月侵，官壅于下，民困于外，夷狄骄盛，寇盗横炽，不可不更张以救之。”[9]这种看法，和王尧臣、欧阳修、余靖、蔡襄是相同的。仁宗一朝的有识之士，不满于现状，要求政治上来一个变革，在主要之点上，差不多是一致的。
其所陈十事：“一曰明黜陟。为重定文武百官磨勘，将以约滥进，责实效，使天下政事无不举也。二曰抑侥幸。为重定文武百官奏荫，及不得陈乞馆阁职事，将以革滥赏、省冗官也。三曰精贡举。为天下举人，先取履行，次取艺业，将以正教化之本，育卿士之才也。四曰择官长。为举转运使、提点刑狱并州县长吏，将以正纲纪，去疾苦，救生民也。五曰均公田。为天下官吏不廉则曲法，曲法则害民，请更赐均给公田，既使丰足，然后可以责士大夫之廉节，庶天下政平，百姓受赐也。六曰厚农桑。为责诸道沟河并修江南圩田及诸路陂塘，仍行劝课之法，将以救水旱，丰稼穑，强国力也。七曰修武备。为四方无事，京师少备，因循过日，天下可忧，请密定规制，相时而行，以卫宗社，以宁邦国也。八曰减徭役。为天下徭役至繁，请依汉武故事，并合县邑，以省徭役，庶宽民力也。九曰覃恩信。为赦书内宣布恩泽，未尝施行，并请放先朝欠员，以感天下之心也。十曰重命令。为制书忽而行，违者请重其法，以行天子之命也。”[10]
庆历三年至四年，这十项建议先后由朝廷颁布，付诸实施[11]。
择官长的建议实行得最先。由二府选用诸路转运使、提点刑狱和大州的知州，由两制（翰林学士起草皇帝诏令称内制，他官加知制诰官衔起草皇帝诏令称外制）、御史台、开封府、诸路监司选用知州、通判，由知州、通判选用知县、县令。仲淹认为县令、郡守是亲民之官，关系生民疾苦，最要选择得当；目前的情况是只问资历，不分贤愚。资历到了，就可以做知州，做知县；懦弱无能的人，不能检察他的下属，使贪赃枉杀之吏，为所欲为；有本事的能干人，也只是求名，不做好事，以至“天下赋税不均，狱讼不平，水旱不得救，‘盗贼’不得除”，逼得老百姓拿起锄头镰刀，以求生存，这是不足为怪的。他提议朝廷选派能干的转运使、提点刑狱，到各路去，做一番考察，把那些“非才、贪浊、老懦者”一律罢官[12]。
庆历三年十月丙午，张昷之被任命为河北都转运按察使，王素为淮南，沈邈为京东[13]。
张昷之是个能吏，“所至有声”。提点淮南路刑狱，把蒙城县（今安徽蒙城）知县王申从监牢里放了出来。亳州（今安徽亳县）知州杨崇勋，祖父、父亲都是军人，为皇帝所信任，恃恩不法，王申得罪了他，便诬王申犯了罪，置之于狱[14]。王素是名相王旦的儿子，仲淹对他很了解。仁宗生子，议进百僚官，他极力反对，以为国家要留爵秩赏有战功的人，要聚金帛以作防守边塞的费用。沈邈做侍御史的时候，便直言极谏，说枢密夏竦交结宦官刘从愿，二人狼狈为奸，一个在外专掌机密，一个在内阴为诡诈，侵夺人主之权。和王素一样，也是反对非功授官，无名进秩的[15]。
仲淹深信，贤者在位，能者在政，可以医国救民。他检查全国监司的名单，把不称职的转运使、提点刑狱一一勾掉，打算逐一撤换。枢密使富弼不甚同意，对他说：“你勾得容易，可被勾去的一家人都要哭了。”仲淹说：“一家哭，总比一路哭好啊！”[16]
宋代官员，有所谓勘磨。文官三年一迁，武官五年一迁，不限内外，不问劳逸，好好坏坏都一样。做事的人，兴利除弊，往往被看作“生事”，阻挠、妒嫉、非笑，即随之而来。一有差错，便被挤陷。不做事，尸位素餐，即使能力极差，人望极次，甚至为人所不齿，照例年限一到，升官进秩，“坐至卿监丞郎”。仲淹对这种勘磨制度，甚为不满。他说，祖宗盛日，文武百官都没有勘磨，有功就赏，不计年资，可以“不次升擢”；没有能力，无所称者，至老不迁。官人以资，必使庸人并进，无功授官，无名进秩。勘磨之制，是只论年资，不问功过的弊制[17]。
庆历三年十月，在仲淹提议下，皇帝命令中书、枢密院新定勘磨之制[18]。十一月，对荫补之法也作了修改[19]。
官员子孙以恩荫得官，叫做“任子”，这是古已有之的。任子之制，北宋时发展到了一个高峰。台省官六品以上，其他官五品以上，每三年南郊大礼，都有一次任子的机会。品级最低的，荫子或孙一人；最高的可荫六人。此外，还有致仕恩泽，遗表恩泽，退休或死亡，都可以为子孙求得官职。真宗朝名相王旦死，门客、常从都授了官。王旦的儿子，服丧期满，官位也都有升进[20]。
在《答手诏条陈十事》中，仲淹已经作了减少一些恩泽的请求。建议正郎以下和监司须在职满二年才得任子。以为不作这些规定，学士以上官员，二十年中，便会出现一门子弟二十几个京官的局面。这些京官复循序为朝官，滥进之风，就不可抑止了。继条陈十事之后，仲淹还写了个报告，专门讨论奏荐子弟亲戚恩泽的问题[21]。
新的荫补法公布了。侥幸之人，都为自己利益受到侵害而出怨言[22]。
仲淹对改革弊政，是抓住了要害的。太宗以来，吏治一直为议政者所关心。吏治的核心是州县官得人不得人。举人的标准和方法，秦汉以来就变过几次。唯才是举，曹操赖以统一了中国的北方，恢复了被破坏的生产，树立了混乱后的秩序。打破循资叙迁之法，消除恩荫之滥，使贤者在位，能者在政，仲淹梦寐以求的东西，似乎是已在眼前了。
庆历四年（一○四四年）的春天，曾公亮被命删定审官院、三班院和吏部流内铨的条贯[23]。这些衙门当时是主管文武官员铨选的。审官院管的是京朝官，三班院管的是武官，流内铨管的是幕职州县官[24]。曾公亮是个能吏，作知县、知州时都有政声，为郑州知州，至夜户不闭。熙宁时，位至宰臣，和王安石合作，安石也极力推荐他[25]。
对于文武官员的考查、任用，八十几年有过几次变化，条例又多又乱。主持这些部门的官员弄不清楚，一般人更弄不清楚。主管人员高下任情，极不公允。仲淹决心整顿，为此专门写了奏疏，请求朝廷从速派得力的人，就这三个衙门前后发布的条例，和这些部门的主管官员共同研究，重行删定，报请皇帝划一施行[26]。
茶盐专卖，仲淹很不赞成，以为这些山海之利，本来是养万民的。近古以来，官与民争利。朝廷禁止私人贩运盐茶，一被查获，不是徒、流，便是绞、配，犯罪的人，每年成千上万。国家专卖这些东西，管理运输，所费人力、财力，已极可观，还要扰民。他请求：“诏天下茶盐之法，尽使行商。以去苛刻之刑，以息运置之劳，以取长久之利。”[27]
我国学校很早就有了，《孟子》说，夏代称为校，殷代称为庠，周代称为序。当然，这不是很可靠的。秦汉以后，首都所在有太学，东汉盛时太学生三万余。西晋以来，有国子学，是为士族子弟设立的最高学府。
设立学校，目的是培养人才。任用有能力的人，是范仲淹参国政以来摆在第一位的工作。培养人才，也就在庆历四年的春天提出来了[28]。十七年前，晏殊在应天府兴学，仲淹受聘为教授。后来他知苏州，奏请立郡学，请来了胡瑗；当年回京，主持国子监。国子监是宋代最高学府，招收七品以上官员子弟入学读书。谪居饶州、润州、越州，仲淹也非常重视办学，李觏就是他邀请到越州去讲学的。
地方学校，北宋以来有一些发展，但还没有受到重视。仲淹以为，国家之患，没有比人才缺乏还要大的；而培养人才则在于学校。在《邠州建学记》中，他认为人和物，古今相同；当今的人才并不下于古，其所以感到缺乏，是由于“教有所未格，器有所未就”，注意了兴学，人才就出来了[29]。
由于仲淹屡次建议兴学，朝廷特别组织了一次讨论，参加的都是近侍之臣，宋祁、王拱辰、张方平、欧阳修都在内。宋祁、欧阳修是学者、历史学家，是仲淹政治改革的赞成派。王拱辰、张方平这时在政治上和仲淹已有龃龉了。
讨论的结果，一致支持仲淹兴学的意见。宋祁代表这些人在写给皇帝的报告中说：“教不本于学校，士不察于乡里，则不能覆名实。有司束以声病，学者专于记诵，则不足尽人才。谨参考众说，择其便于今者，莫若使士皆土著而教之学于校，然后州县察其履行，学者皆自修饬矣。”[30]
不久，朝廷即明令州县立学。诏书中强调儒者应当“通天地人之理，明古今治乱之原”，对过去学者受到声病、章句约束，使有志之士无以自奋的情况表示惋惜。诏书还说，“士有纯明朴茂之美，而无教学养成之法”，和那些不肖之徒并进，是不行的[31]。
用皇帝名义发布的兴学诏书，内容、措词和宋祁代表这些侍从之臣写的报告完全相同。
朝廷规定，地方办学，可以在所属官员中选用教授，不足之数，可“由乡里宿学有道业”的人充当。学生在学三百天，才能参与秋试。曾经参加过考试的，学习时间可以减少一百天。考试三场，第一、二场考策论，第三场考诗赋。过去以记诵为主的贴经墨义（以纸贴盖经文，使学生背诵，叫贴经。背诵经文的注疏，叫墨义）取消了[32]。
诏书公布后，地方办学热情很高，州学、县学差不多都办起来了，虽然新定的考试之法一年后便被罢去[33]。
庆历四年，仲淹五十六岁。任天下事，他深深感到得人才难。兴学是为了育才。过去选拔人才，只重词章和记诵之学，经验证明是不行的；这样选拔出来的人，已经不能适应救弊除患的需要了。
答手诏所上十事，第八事为减徭役。以河南府（今河南洛阳市东）为例，仲淹对比了唐会昌（八四一～八四六年）中和当日户口。会昌时河南府有户十九万四千七百余，置县二十。今河南主户、客户共七万五千九百余，所置县十九。巩县（今河南巩县东）七百户，偃师（今河南偃师）一千一百户，每县三等可以服役的不过一百家，供役人不下二百，不是鳏寡孤独，便不能无役。这个地方百姓最为贫困。仲淹提出并省十九县为十县，所废的县改为镇[34]。
仲淹还建议辅臣兼判六部和太常、大理寺、群牧、殿前马步军司的事。他举历史事实为证，说周三公兼六官（天官、地官、春官、夏官、秋官、冬官）之职，汉三公分部六卿之事，唐宰相分判六曹。还详细列举了太宗、中宗、代宗、德宗、文宗、武宗时宰相的兼职[35]。在再奏中，又说太祖开宝时薛居正、沈义伦也曾兼领过发运使的工作。他以为现在中书、枢密院既不像三公那样肩负着论道之重任，又不如六卿那般有佐王的职责，只是按照资历任用官吏，决定他们的升迁，检用条贯议赏论罚，不合乎为治之道。他毛遂自荐领兵赋，说：“如于事无补，请先降黜。”[36]
皇帝对于他的请求、建议，一律付诸实施。庆历四年五月己丑，诏令省河南府属县颍阳、寿安、偃师、缑氏、河清五县为镇[37]。八月辛卯，命范仲淹兼领刑法；另一位参知政事贾昌朝领天下农田[38]。
他在这方面的建议，当时宰相章得象明白表示不赞成。得象度量大，当日甚有名。范仲淹、韩琦、富弼进用，经划当世急务，只有他没有什么建议，也少有可否[39]。
仲淹提出的改革措施，已经妨碍了满朝公卿的利益。章得象对二府兼领要务的明白反对，只不过是这些人的不满在政府内部的反映[40]。
【注释】
[1]《长编》卷一四四庆历三年十月丙午条。
[2]《长编》卷一四二庆历三年七月丙子、丁丑条。
[3]《宋史》卷三一九《欧阳修传》云：“初，范仲淹之贬饶州也，修与尹洙、余靖皆以直仲淹见逐，目之曰‘党人’。自是，朋党之论起。”
[4]《宋史》卷三一三《富弼传》。
[5]《范文正公集》附《奏议》下《奏乞罢参知政事知边郡》云：“今西人议和，变诈难信，成与不成，大须防将来之患。臣久居边塞下，诚无寸功，如言镇彼西方，保于无事，则臣不敢当；但稍知边情，愿在驱策，……惟期夙夜经划，措置兵马财赋，及指踪诸将，同心协力，以御深入之虞。”
[6]《范文正公集》附《奏议》下《奏乞免参知政事锡赉》。
[7]《宋史》卷三一三《富弼传》，卷三一四《范仲淹传》，卷一六二《职官》二。
[8]《范文正公集》卷八《上执政书》。
[9]《长编》卷一四三庆历三年九月丁卯条云：“仲淹、弼皆皇恐避席，退而列奏曰：我国家革五代之乱，富有四海，垂八十年。纲纪法度，日削月侵。官壅于下，民困于外。疆场不靖，寇盗横炽，不可不更张以救之。”
[10]《范文正公集》附《奏议》上《答手诏条陈十事》，文甚详。《再进前所陈十事》，则甚概括。《长编》卷一四三全段《答手诏条陈十事》，此则据《再进前所陈十事》。
[11]并见《长编》卷一四三各条注。
[12]《范文正公集》附《奏议》上《答手诏条陈十事》。
[13]《长编》卷一四四庆历三年十月丙午条。
[14]《宋史》卷三○三《张昷之传》。
[15]《宋史》卷三○二《沈邈传》。
[16]《五朝名臣言行录》卷七之二。
[17]《范文正公集》附《奏议》上《答手诏条陈十事》。
[18]《续资治通鉴》卷四六庆历三年十月壬戌，《长编》卷一四四载壬戌诏全文。
[19]《续资治通鉴》卷四六庆历三年十月丁亥条，《长编》同卷亦载丁亥诏全文。
[20]《两宋史论》一○二页。
[21]《范文正公集》附《奏议》上《答手诏条陈十事》；又有《奏重定臣僚奏荐子弟亲戚恩泽事》，对奏荐子弟亲戚恩泽更作了具体规定。
[22]《范文正公集》附《褒贤集》欧阳修撰《褒贤之碑》云：“……而磨勘任子之法，侥幸之人皆不便，因相与腾口。”
[23]《长编》卷一四六庆历四年二月丁巳条。
[24]《宋史》卷一六三《职官》三。
[25]《宋史》卷三一二《曾公亮传》。
[26]《范文正公集》附《奏议》上《奏乞重定三班审官院流内铨条贯》。
[27]《范文正公集·奏灾异后合行四事》，《长编》系此于庆历四年七月丙戌，其下注云：“茶盐通商，迄未施行。”
[28]《长编》卷一四七庆历四年三月甲戌条云：“范仲淹等意欲复古劝学，教言兴学校，本行实，诏近臣议。”
[29]《范文正公集》卷七《邠州建学记》。
[30]《长编》卷一四七庆历四年三月甲戌条云：“范仲淹等意欲复古劝学，教言兴学校，本行实，诏近臣议。”
[31]《长编》卷一四七庆历四年三月乙亥诏。
[32]见上引乙亥诏书。范仲淹条陈十事之三为精贡举，文意与此同。
[33]《续资治通鉴》卷四七庆历五年三月丙子条云：“范仲淹既去，执政以新定科举入学预试为不便，且言诗赋声病易考，而策论汗漫难知，祖宗以来，莫之有改，得人常多。帝下其议，有司请如旧法。乃诏曰：科举旧条，皆先朝所定，宜一切如故。前所更令，宜罢之。”
[34]《范文正公集》附《奏议》上《答手诏条陈十事》之八。
[35]《范文正公集·奏乞两府兼判》、《进呈周朝三公六卿汉朝宰相兼判事》。
[36]《范文正公集·再奏乞两府兼判》、《长编》卷一五一庆历四年八月辛卯条。
[37]《长编》卷一四七庆历四年五月己丑条。
[38]《范文正公集·再奏乞两府兼判》、《长编》卷一五一庆历四年八月辛卯条。
[39]仲淹建议两府兼判事，章得象等不赞成。《长编》卷一五一命参知政事贾昌朝领天下农田、范仲淹领刑法条云：“章得象等皆以为不可。久之，乃降是命 然卒不果行。”《宋史》卷三一一《章得象传》。
[40]《长编》卷一五○庆历四年六月壬子条云：“仲淹……以天下为己任，遂与富弼日夜谋虑，兴致太平。然规摹阔大，论者以为难行。及按察使多所举动，人心不自安；任子恩薄，磨勘法密，侥幸者不便，于是谤毁浸盛，而朋党之论滋不可解。”