东欧：私有化的万花筒
——东欧、（前）苏经济改革评论之四注1
几年来，东欧各国的私有化方案与实践可谓百花齐放，花样翻新。从令人眼花缭乱的现实中，人们逐渐理出了一些头绪。
从总体上看，东欧国家的社会总资产是由旧体制下积累起来的国有资产、旧体制建立时没收的（即国有化了的）私人资产和新增私有资产这三部分构成的，据此可以把东欧的“私有化”分为三类。
“新私有化”：能否“先立后破”？
一是“新私有化”，即通过外资或国内私人投资建立新的私有企业，扩大私有新增资产。它的特点是一开始就搞资本主义，不背包袱，可以绕过国营经济改造这片“雷区”。从理论上说，即使国营成分不动，随着新的私有经济比重增大以至逐渐成为主流，也可以实现私有化的目标。“新私有化”是今日东欧一切私有化实践中最无争议的。东欧各国的“新私有化”，不仅当局全力推动，“前共产党人”也大多拍手赞成。他们对国有经济改造多有非议，对“重新私有化”更是痛心疾首，但对私人新增资产投资是欢迎的。前匈牙利社会主义工人党政府的头号经济理论家、我国经济学界也很熟悉的科尔奈就曾向新政府献策，主张采用“维持旧‘公’而力促新‘私’”的转轨战略。前波兰统一工人党时期的经济学会副主席、华沙大学经济系教授乌卡舍维奇与前波兰中央银行行长、“圆桌会议”时的波党代表团首席经济专家巴卡在与笔者会见时都认为，波兰如果要走资本主义道路的话，也应该把希望主要寄托在“新资产阶级”身上，而不应在国营企业改造上下太大的赌注。俄国的一些经济学家更认为让私人投资于购买国有资产纯属浪费，因为这只是资产易主，并不增加资产总量，应该让私人投资于新增资产才对。
但是，这种“维旧促新”的战略说来容易做来难。首先是时间太长。按科尔奈的办法，如果匈牙利国营成分规模保持不变而“新私有”成分持续按现有速度增长的话，那么私有成分比重要几十年才能超过国营成分。更重要的是“维旧促新”无异于使“双轨制”长期化，那将会带来一系列严重问题。最后，事实上在现今东欧的经济形势下“维旧促新”的结果只能是“旧”也维不住，“新”也促不成。因为东欧的大批国营企业已经到了山穷水尽的地步，如果不改造，就只有靠国家把它们养起来，而国家是绝对养不起了。另一方面，私人新增资产投资的扩大在很大程度上有赖于正常的市场经济秩序的确立，这在所有制结构未实现非垄断化的情况下是难以做到的。因此，“促新”有赖于“改旧”，不“改旧”就不能“促新”。从实际情况看，东欧各国的私人新增资产投资进展基本上与国有资产私有化改造的进展成正比：俄罗斯超过乌克兰，捷克超过斯洛伐克，波兰、捷克超过罗马尼亚与保加利亚，前东德又超过所有这些国家。只有匈牙利在1990—1991年间里有些例外，它的国有资产私有化步伐比波兰等国慢，而“新私有化”比波兰发展快，但这主要是由于匈牙利在剧变前的改革中市场机制的发育程度已高于波兰等国，而且到了1992年，匈牙利的“新私有化”速度就开始慢于波兰，显示出国有资产私有化的滞后开始拖后腿了。
“重新私有化”：是“反攻倒算”吗？
二是“重新私有化”，即把过去共产党时代没收的私有资产“物归原主”（含原主的合法继承人）。这属于私有化过程中要处理的历史遗留问题，同时也是私有化中最受非议的内容。从理论上说，既然东欧剧变后彻底否定了社会主义改造，在逻辑上就要引出“退赔”问题。但这一问题实际上不可能按“反攻倒算”的方式解决。这是因为：首先“重新私有化”完全是从价值观出发而不考虑效率原则的行为，其口号是所谓“恢复公正”（尤其在保加利亚，这个口号曾盛行一时）。但既要搞市场经济，就不能不顾及效率原则与可行性原则。经过几十年的变迁，“物归原主”事实上往往已不可能，强行为之不仅会严重影响这部分资产的运营，而且会加剧社会矛盾。其次，由于许多东欧国家社会主义以前的私有制中不仅有资本主义成分，还有封建成分和其他前资本主义成分，因而即使按资本主义的价值观，完全恢复原状也未必是“公正”的。最后，“退赔”式的私有化与无偿分配一样不能使国家得到“私有化收入”，这在国家财政枯竭的情况下，显然是当局不能不考虑的一个因素。因此，“重新私有化”不仅受到“前共产党人”的强烈抨击、各国左派力量的抵制，就是各国中派乃至右派力量中也有许多人持保留态度。至于目前这些资产上的就业者，更是普遍反对“物归原主”，而他们的态度是至关重要的。
在剧变之初，少数东欧国家曾在“钟摆效应”（指在左右两个极端多次摆动后才能稳定在中间位置）之下趋向极右，掀起过一阵“重新私有化”高潮，但后来都因种种阻力未能到位。最后经过调整政策，改行了折衷的、考虑现状的办法，在一定范围内实行了“物归原主”。而在包括全部独联体国家、罗马尼亚、波兰、匈牙利、斯洛伐克在内的大部分（前）苏联、东欧地区，则基本上没有搞“重新私有化”，或者只进行了象征性的补偿，以在道义上表示对过去“不公正”的改正。在匈牙利，国家不向原业主交回财产，只发放数额有限的补偿券，这种证券可以与私有化证券一样在股市上自由换取股票。在斯洛伐克，政府则规定从私有化收入中拨出一定数额设立补偿基金，用于对原业主支付象征性的补偿费。
在一定范围内实行了“物归原主”的国家主要有立陶宛、保加利亚、捷克与前东德。这几个国家各有些特殊情况：
立陶宛在第二次世界大战期间被前苏联吞并，战后突击进行了强制性的全盘集体化，相当一部分不愿集体化的农民被打成“富农”扫地出门，流放西伯利亚，造成大量死亡。这件事不仅创伤深重，而且带有民族悲剧色彩，其“不公平”的程度超过那些只在本民族内部搞改造的国家。因此从民族情绪考虑，也不能不“纠正”。
保加利亚在20世纪20年代农民联盟政府执政期间，进行过战前欧洲（除苏俄外）最彻底的土地改革，因此在共产党执政前保加利亚早已没有地主阶级，“恢复公正”从总体上看不会造成“地主复辟”的问题。
捷克是东欧几乎唯一的在共产党执政前资本主义工业高度发达并且具有民主传统的国家，“原业主”的资产起着相当的作用，而且其中基本没有封建成分。
前东德除了与捷克一样有过发达的私人工业资本之外，还有一个特殊情况，即实际上它是被西德吞并的。那些当年逃到西德去的人在要求“退赔”时自然就处于有利地位，并且西德的经济实力也使统一后的国家能承受无偿退赔的负担。另外，按规定退赔只限于民主德国成立后没收的资产，苏占时期（1945—1949）没收的资产则不予退还。这是因为民德时期的没收属社会主义改造性质，而苏占时期的没收属于反法西斯。“重新私有化”只“纠正”前者而承认后者，其界限是明确的。
总而言之，这些国家能在一定程度上实行“重新私有化”的一般条件是：1.时效性。这些国家与已经搞了七十多年社会主义的俄罗斯等国相比，社会主义改造还是较晚近的事，尤其是东德的农业集体化属全东欧最晚，直至20世纪60年代才完成，距剧变时仅二十余年，这就使“物归原主”具有时效上的可行性。2.只在“民主社会”认为“公正”的范围内实行，即主要归还本国平民业主的资产，对封建性、政治性（官僚、王室、权贵的）资产及法西斯及民族征服者的资产（如德国人在捷、波等国的资产）一般不予归还。3.重点归还特别“不公正”者，如立陶宛的情况。4.主要只涉及农业中的土地私有化与城市中的“小私有化”，这也是受可行性的限制。5.即使在以上范围内，也还有照顾现状的问题，不可能完全“恢复原状”。由于以上种种限制，“重新私有化”在这几个国家也没有成为私有化进程的主流。以私有化进程已基本结束而“重新私有化”比重最大的前东德为例，到1993年2月，托管局所属11785家企业中只有1213家按“重新私有化”处理。由于其中多为小企业，按资本总额计“重新私有化”的比重不会超过7%~8%。前东德如此，其他东欧国家更不待言，所以，把前苏联、东欧私有化看成“反攻倒算”是没有根据的。
改造型私有化：五彩缤纷的万花筒
三是改造型私有化，即把国有资产通过拍卖、分配等方式改造为民有资产。这是东欧私有化进程的主要任务，也是最困难的一项任务。东欧各国在旧体制下积累起来的国有资产是社会总资产的主体，无论“新私有”资产还是过去在社会主义改造时没收的“旧私有资产”，与之相比都可以说是微不足道的。这些资产怎样按照效益与公平兼顾的原则转为民有，是个十分复杂的问题，东欧各国在实践中尝试了种种办法。
首先是有偿私有化。这又分为以下几种情况：
1.一次性公开拍卖，这是“小私有化”的标准程序。在某些情况下如果不能拍卖所有权，就拍卖使用权，即“拍租”或招标租赁。
2.先把企业改组成国库独资股份公司，然后在股市上出售股票，股票售完，企业也就完成私有化了。这是“大私有化”的标准程序。股票出售的对象如果是以现金或外汇购买的国内外投资者，则国家可以得到收入，属于有偿私有化；如果“出售”给以私有化证券来“购买”的公民，则只是无偿分配的一个步骤。
3.“个别私有化”，即不通过公开招标、分股出售的方式，而是以选定的待私有化企业为对象，与选定的购买者（必须来自企业之外，通常是外国公司）通过一对一谈判实现整体转让或部分转让（合资参股）。“个别私有化”是相当谨慎的，一般地说，只对那些无法公开出售的企业。例如因涉机密不宜公开的军工企业、因无吸引力形不成买方竞争或干脆卖不出去的企业，以及资产庞大而又不宜分股出卖，需进行一对一定向协商转让的企业等等，实行“个别”处理。
4.破产清理法，这在波兰叫“撤销”法，在其他东欧国家又叫作“（实物）资产私有化”。它主要用于那些亏损严重、山穷水尽而无人愿意购买的不景气企业。国家通过一定程序可以宣布“撤销”该企业，对其实物资产进行破产清理后，通过无底价拍卖（即“能卖多少是多少”）捐赠给其他国库独资股份公司，以上述第二种方式参与私有化，或者在原企业就业人员要求的情况下租赁给他们去自主经营。在别无他计的情况下，破产清理是实行私有化的最后手段。在私有化初期最困难的阶段，它往往占到相当大比例。如波兰在私有化的头一年，114家被私有化企业中有一半（58家）是通过“撤销”走向私有化的。随着私有化的进展与经济状况的好转，这个比例会下降，波兰到1993年1月已降到三分之一左右。已基本完成私有化的前东德，在9343家私有化企业中有2340家被撤销，占总数的1/4，这可能反映了私有化最后阶段的情况。
私有化改造的第二种形式是无偿私有化。如果说有偿私有化的本质是“出售”，那么无偿私有化的本质就是“分配”。相对于“出售”而言，“分配”中的公平问题尤为敏感。从广义上说，在旧体制下就有相当发展的“化公为私的私有化”，也属于无偿私有化的一种“不公平”的类型。在今天的前苏联、东欧各国，它虽受到打击，但仍未消灭。现在东欧各国所讲的无偿私有化，特指向全体公民平均分发私有化证券的一种“公平的”私有化模式，在东欧一般称为“证券方法”或“分配方法”。如果说有偿私有化的各种方式在以前西方和第三世界国家的私有化实践中都曾出现过的话，那么“证券法”则是前苏联、东欧私有化中一项前无古人的创造，也是他们私有化之所以号称“人民私有化”“群众性私有化”或“民主私有化”的由来。“证券方法”的基本内容是：由国家将拟私有化的国有资产进行估价，定出用于无偿分配部分的价值比例，然后以此价值为基础确定私有化证券发行总额，把这些证券平均分发给全体公民或国民。他们领到证券后就可以用它代替货币进行投资，直接或间接（委托经纪人）地自由选购拟私有化国有企业（它们均已按前述方法改组为国库独资股份公司）的上市股票。从理论上说，这种方法体现了国有资产应归全民享有的思想，它既符合起点平等，又符合机会、规则平等的市场经济公平竞争原则。它一方面通过组成国库独资股份公司为股市建立供给，另一方面通过全民持券为股市建立需求，从而可能在一片空白的基础上很快建立起私有化的灵魂——现代化的资本市场。东欧私有化面临的两个史无前例的难题：对“公平”的极端敏感、空前庞大的国有财产与极为可怜的认购资本的尖锐矛盾，在理论上都可以通过这一方法得到解决。正因为如此，这个方法受到很多人的青睐，在前苏联、东欧呼声甚高，尤其在那些国民较穷、赎买能力更弱的国家，人们更把主要的赌注押在“证券方法”上了。目前东欧各国中，波兰、捷克、罗马尼亚和东欧以外的蒙古都在实践这一办法。俄罗斯更是后来居上，在它目前实施的第一阶段“大私有化”中安排了80%~90%的资本额，准备用这种办法实现私有化。除此之外，哈萨克、立陶宛、保加利亚等国也在拟使用一部分资本实行无偿分配的计划，就连一向比较“保守”的匈牙利，最近也在讨论实行“证券方法”的可能性。看来，除了正在打仗的南斯拉夫、亚美尼亚等国和私有化尚未铺开的乌克兰等“后进”国家外，只有前东德因为有财大气粗的西部富亲戚来购买，才不考虑无偿分配的问题。
但是，理论与实践之间毕竟是有距离的，“证券方法”在实施过程中也出现了一系列棘手的问题，个中曲折十分复杂。
上面讲的有偿与无偿方法都是面向全社会的。除此之外，私有化还有第三种形式，即企业“内部私有化”，也就是把企业的全部或部分资产出售或分配给本企业就业人员，通常无论出售还是分配，他们都可以享有优惠。在企业股权内部分配的情况下，这种方法就近似于西方发达国家的工党或社会党所提倡的伊索普（ESOP，即“雇员股权方案”的英文缩写）方案。但东欧私有化中很少允许内部分配，一般只允许企业职工以优惠价购买一定份额的股票。
各种私有化形式的利弊
以上三种形式各有利弊。有偿私有化是过去西方与第三世界国家私有化历史上常用的、经实践检验证明是比较成熟的方法（它因此又被称为“英国方式”）。其优点是国家可以通过出售企业而得到“私有化收入”，在转轨时期国家财政枯竭的情况下，这一点尤其具有重要意义。同时，企业出售后便一步到位地成了规范化的私有企业，有利于迅速改善经营和增加投资。但是，这种方式只讲规则平等，不讲起点平等，能够购买企业的只是少数富人。而在市场机制未经发育的情况下，这些富人通常不是与过去的特权阶层相联系，就是以黑道起家，企业落到他们手里会使社会感到不公，也是“民主派”所不愿看到的。另外，有偿私有化难以解决国有资产庞大而认购资本不足的问题，除了前东德那样的例外，一般东欧国家若只靠出售来搞私有化，非拖上几十年不可。
无偿私有化如上所述，具有“公平”和不受认购资本稀缺之限两大优点，可以形成“群众性私有化”高潮，从而大大缩短私有化的时间。但它除了操作程序上有许多困难外，还有三大缺点：一是国家不能从中得到收入，从而会加剧转轨时期国家财政的困难，甚至影响经济稳定。二是无偿分配使股权过于分散，形不成对企业有责任能力的控股阶层，从而在一个时期内会使已“私有化”的企业仍然像过去的国有企业那样处于事实上的“民主”状态，不能一步到位地实现股份企业的规范化运作。当然随着股市交易产生的股权相对集中化趋势可以解决这一问题，但这需要时间，而且这一过程可能打破传统社会心理的平衡。三是无偿分配使人们未经奋斗便成了“股东”，他们容易从传统思维出发把这看作是一种社会福利待遇，而不是看作赋予他们的竞争权利与机会，而一旦错过机会，他们就可能产生埋怨情绪。
至于企业内部私有化，它的操作较简单，易于与企业自治的传统相衔接，因此在像南斯拉夫那样过去搞过“工人自治”的国家很有吸引力，对于赢利的企业而言这更是求之不得的好事。但对国家和社会来说，内部私有化是弊大于利。第一，它使利益过分向狭隘集体倾斜，由于缺乏社会监督，还容易导致“化公为私的私有化”。第二，它只有利于赢利企业的就业者，亏损企业和社会服务部门的就业者将一筹莫展。第三，它严重影响国家的私有化收入，在内部分配制下国家将一无所得。而在优惠购买条件下，国家收入也会受到损失。总之，从理论上说，国有企业应为全体国民所有，只在企业内部把它“私有化”，是有悖于公平原则的。
可见，上述每一种方法都不是十全十美的。因此诸法并行，互为补充便成了一种趋势。在私有化开始阶段，前东德、匈牙利主要搞有偿私有化，俄罗斯主要搞无偿私有化，南斯拉夫主要搞内部私有化，而波兰、捷克、罗马尼亚等国则是有偿、无偿与内部私有化三途并进。现在看来它们逐渐在靠拢：匈牙利在谈论分配，而俄罗斯在谈论拍卖，哈萨克、保加利亚最近制定的私有化规划也倾向于三者互补。看来，把拟私有化的国有资产按一定比例，一部分出售、一部分分配、一部分优惠本企业就业者，在某些情况下还有一小部分用于“退赔”，这可能成为东欧私有化的基本模式，各国的区别主要在于各部分的比例不同罢了。