1.2 国内外食品安全现状与监控
1.2.1 国内外食品安全现状
食品安全是人类生存与发展的最基本需要，也是一个国家稳定、社会发展和人民安居乐业的永恒主题。由于全球环境污染的日趋严重，世界人口的急剧增加，资源紧缺矛盾加剧，信息化快速发展使得公共安全包括食品安全透明度的不断扩大，加之食品科技自身的迅速发展以及人民大众对高质量生活愿望的不断提高，都给全球食品安全形势带来了新的挑战。
随着全球经济一体化的不断推进，食品贸易与日俱增，使得食品安全影响打破了国界的限制。人们在看到世界各地星罗棋布的中餐馆的同时，也看到肯德基和比萨饼、可口可乐和百事可乐遍及中国城乡;陕西、山东的浓缩苹果汁绝大多数出口到美国、欧盟以及日本等国家;中国人吃加拿大的小麦，用美国的大麦酿造中国啤酒;美国转基因大豆大批量销往国外，德国超市销售来自南太平洋岛屿的粗纤维食品，已经司空见惯。可见，一个国家的食品不安全就会直接影响到另一个国家或者更多国家的食品安全，甚至会造成全球的恐慌。
食品质量和安全卫生问题的屡屡出现已经成为全世界共同关注的焦点。自20世纪80年代以来，由食品而引起的重大安全事件不断发生，在国内外影响面大的主要食品安全事件有以下几起。
(1)疯牛病 1986年，在英国发现，发病率每年仍以23%的速度增加，并由英国向西欧、东欧和亚洲扩散，受其影响的国家超过100个。20世纪90年代其流行达到高峰，英国就有34万个牧场的17多万头牛感染此病，屠宰焚毁达30多万头。发病后主要表现为早老性痴呆、记忆丧失、震颤、神经错乱、最终死亡。英国自1986年公布发生疯牛病以来，仅禁止牛肉出口一项，每年经济损失就高达52亿美元。为杜绝和遏制“疯牛病”的蔓延，而不得不采取的宰杀行动，所造成的经济损失达300亿美元，几乎使英国的养牛业破产。2001年，德国因疯牛病导致卫生和农业部长辞职。这一事件造成的直接经济损失达3.55亿欧元，如果加上与此关联的食品工业，据估计经济损失达13亿欧元。
(2)大肠杆菌O157 自1996年6月从日本多所小学发生集体食物中毒事件而发现元凶为“O157”大肠杆菌以来，日本全国至当年8月患者达9 000多人，其中11人死亡，数百人住院治疗，波及44个都府县。感染上大肠杆菌“O157”的患者往往都伴有剧烈的腹痛、高烧和血痢，病情严重者并发溶血性尿毒症和脑炎，危及生命。“O157”引起的食物中毒事件不仅在日本，而且在美国以及欧洲、澳洲、非洲等地也发生过。据美国疾病预防控制中心(CDC)估计，“O157”在美国每年可造成2万人生病，250至500人死亡。
(3)雪印事件 雪印乳业公司成立于1925年，其资信资格被日本证券评估公司评为A级，是日本最大的乳制品厂家。2000年6月在日本关西等地区，食用雪印牌牛奶使14 500多人患腹泻、呕吐，180人住院治疗，厂家不得不对占牛奶市场总量14%的雪印牌牛奶进行产品召回，雪印公司的21家分厂停业整顿。大阪府公共卫生研究所证实，从患者饮用剩余的雪印牛奶中检查出了黄色葡萄状球菌，这种葡萄状球菌导致A型肠毒素滋生，该毒素可造成饮用者腹泻、呕吐及全身不适。大阪市政府根据日本《食品卫生法》勒令雪印乳业公司大阪工厂“无限期停业”。
2001年9月10日，日本确认国内第一头感染疯牛病的病牛。为防止疯牛病蔓延，日本农林水产省10月决定，由国家出资收购未经安全检查的国产牛肉。雪印食品公司下属的关西肉食食品中心趁机派人到兵库县西宫冷藏保管中心，悄悄地将13.8吨澳大利亚产牛肉装进日本国产牛肉的包装盒、贴上国产牛肉标签，使这些牛肉摇身一变成了政府收购的国产牛肉，从中牟利。由于用进口牛肉冒充国产牛肉赚取昧心钱的丑事被曝光，在2002年4月底彻底解散，凄凄惨惨打消了新世纪再攀高峰的远大目标，自作自受地为区区900万日元的“肮脏利润”付出了倒闭破产的惨重代价。
(4)上海甲型肝炎 1987年12月至1988年2月，上海甲型肝炎暴发性流行事件，28万市民染上肝炎。农业部经过9个多月的调查，发现该病的直接原因是部分市民生食毛蚶、牡蛎、蛤蜊、蚝芽等水产品引起的。
(5)山西假酒 1998年2月，山西省朔州、忻州、大同等地区连续发生的多起重大的假酒中毒事件，有200多人中毒，其中27人死亡。国家规定，食用酒精中甲醇残留量不能超过0.4 g/L。而此次查获的山西假酒甲醇含量高达361 g/L，散装白酒甲醇含量严重超标(超过国家标准902倍)，已与毒液无异。
(6)蔬菜甲胺磷残留 1999年1月，广东省46名学生食物中毒;同年6月，某省一所医院接受了34人中毒事件，中毒原因都是食用含有甲胺磷农药残留的“蔬菜”。食品中毒事件主要是由蔬菜的农药残留引起，尤其是有机磷农药。以广东省为例，仅1995年就发生蔬菜农药中毒80起，中毒人数达1 874人。1995年8月，某市一家企业发生17名职工中毒的事件;1995年10月，某市某公司的37名职工中毒。据有关部门检测证明，上述这些中毒事件都与吃了含有过量甲胺磷农药残留的“毒菜”有关。
(7)假奶粉事件 2004年4月安徽阜阳“假奶粉事件”劣质奶粉事件造成171名婴儿出现营养不良综合征，其中13名婴儿死亡。据国务院调查组成员、卫生部卫生执法监督司副司长苏志介绍，劣质婴儿奶粉主要是以各种廉价的食品原料如淀粉、蔗糖等全部或部分替代乳粉，再用奶香精等添加剂进行调香调味制成的，并没有按照国家有关标准添加婴儿生长发育所必需的维生素和矿物质。因此，从内在质量的检验结果来看，其营养素含量根本不符合国家有关规定，用这样的奶粉喂养婴儿，将会严重影响婴儿的生长发育。通过这次调查初步认定，劣质奶粉中蛋白质等营养素全面低下是造成婴儿患病的重要原因，特别是在农村和偏远地区对婴儿的危害相当严重。最后经卫生部、中国疾病预防控制中心和北京市预防疾病控制中心对回收奶粉进行的检测结果表明，多数奶粉蛋白质、脂肪含量严重不足，微量元素钙、铁、锌等含量极低，产品标示的使用方法不准确。总体上看，本次回收奶粉大多数为不合格产品，产品的各种营养素全面低下，有的甚至完全没有营养，属于假奶粉。
近几年还有“瘦肉精”、“苏丹红”、“三聚氰胺”、“毒豇豆”等重大食品安全事件，对人们的食品消费和安全健康造成了不应有的影响，也严重影响了食品行业在人们心目中的形象，从而在社会上出现了“吃动物怕激素，吃植物怕毒素，喝饮料怕色素，能吃什么心中没数……”等用语以示对食品安全形势的不满，尤其是2008年出现的“三鹿奶粉”事件，又一次将中国的食品安全问题推向了风口浪尖，引起食品行业的“8级大地震”，人们担忧今后“还能吃什么”，问题的产生于媒体的“有毒”报导和人们追求理想的安全健康生活是密不可分的。
虽然发生了大大小小的食品安全事件，但从国内外对食品安全的总体情况而言，食品生产与加工的质量安全水平比过去有了明显的提高，食品品种丰富，产品五花八门，食品货架琳琅满目，满足了人们生活的需求。就中国的食品安全问题来看，尤其是改革开放30多年来，食品质量安全总体水平稳步提升，食品安全与卫生状况总体上还是好的，占主流地位，但也出现一些不可忽视的问题。从国家食品质量安全方面的监督抽查结果来看，食品的合格率呈逐年明显提高的趋势，全国食品的合格率从15年以前的50%～60%的合格率，已经提高到目前的90%左右，如2007年上半年全国31个省、自治区、直辖市食品平均合格率为89.2%，其中有14个省达到90%以上，这充分说明食品安全一年比一年好。
据《中国的食品质量安全状况》白皮书(2007)数据，2006年全国规模以上食品工业企业实现总产值21 586.95亿元人民币(不含烟草)，占全国工业总产值的6.8%，同比增长23.5%。其中，粮油加工、肉类加工、乳制品加工等行业的工业增加值和利润增长率均超过20%。2006年，中国食品工业主要产品的产量分别达到:小麦粉5 193万吨、食用植物油1 985.5万吨、鲜冷藏冻肉1 112.5万吨、乳制品1 459.6万吨、啤酒3.515 2×106万升、软饮料4 219.8万吨，同比分别增长28.2%、17.5%、24.0%、23.5%、14.7%和21.5%。2007年1月至6月，食品工业总产值累计12 816.2亿元人民币，同比增长29.9%。啤酒、食用油、饮料、味精等食品的总产量位居世界前列。精深加工食品的比重均有不同程度的上升，如液体乳产量占到乳制品总量的85%以上;软饮料制造业打破过去一直以碳酸饮料为主的局面，形成了包装饮用水、碳酸饮料、果蔬饮料、茶饮料等多元化发展的态势;粮油行业中，特制二等以上的精制小麦粉占小麦粉总产量的65%;标准一等米以上的精米占大米总产量的88%，特等大米在大米中所占比重达到33.9%;一级油、二级油(分别相当于原国家标准中的色拉油和高级烹调油)在食用植物油中所占比重合计达到58.5%。
优质品牌农产品市场占有率稳步提高，无公害、绿色、有机等品牌农产品已成为出口农产品的主体，占到出口农产品的90%。近5年来，绿色食品出口以年均40%以上的速度增长，已得到40多个贸易国的认可。截止到2009年年底，全国认证无公害农产品已达到49 000个，认定无公害农产品产地已超过51 000个，面积5 000多万公顷;全国有效使用绿色食品标志企业6 000家，获证产品15 700多个，实物总量9 000万吨，认证产地面积2 000万公顷;经认证的有机生产基地(企业)3 000余家，产品接近2 600多个，实物总量510多万吨;有国家级农业标准化示范区近600个，农业标准化示范县(场)100多个，省级标准化示范区近3 500多个，带动种植面积超过3 500多万公顷。从2001年实施“无公害食品行动计划”以来，农业部对全国37个大中城市蔬菜产地和蔬菜批发市场进行了农药残留等监测，蔬菜中农药残留量逐年下降，2007年的监测结果显示，蔬菜中农药残留平均合格率为93.6%，畜产品中“瘦肉精”污染和磺胺类药物残留监测平均合格率分别为98.8%和99.0%，水产品中氯霉素污染的平均合格率为99.6%，硝基呋喃类代谢物污染监测合格率为91.4%，产地农残抽检合格率稳定在95%以上。
中国是食品进出口大国，多年来食品进出口不断增长。2006年，食品进出口贸易总额为404.48亿美元(不包括小麦、玉米、大豆等农产品)，同比增长了21.45%。2006年，中国出口食品2 417.3万吨，货值266.59亿美元，同比分别增长了13.29%和16.0%;出口食品货值列前10位的品种分别为水产品、水产制品、蔬菜、罐头、果汁及饮料、粮食制品、调味料、禽肉制品、酒、畜肉及杂碎。
多年来，中国出口食品合格率一直保持在99%以上。据统计，2006年和2007年上半年，出口到美国的食品分别为9.4万批和5.5万批，被美国检出的不合格食品分别为752批和477批，合格率分别为99.2%和99.1%;出口到欧盟的食品分别为9.1万批和6.2万批，被欧盟检出的不合格食品分别为91批和135批，合格率分别为99.9%和99.8%。日本是中国最大的食品进口国，2007年7月20日，日本厚生劳动省公布的日本2006年进口食品监控统计报告显示，日本对中国食品的抽检率最高，达15.7%，但中国输日食品的抽检合格率也最高，达99.42%，其次是欧盟(99.38%)，再次是美国(98.69%)。中国香港特别行政区的食品主要来自内地。香港特区食物环境卫生署2007年上半年两次大规模食品抽样检测表明，香港地区食品整体合格率分别为99.2%和99.6%。
中国的进口食品来自世界143个国家和地区，向中国出口食品货值列前10位的国家分别为马来西亚、俄罗斯、美国、印度尼西亚、阿根廷、泰国、澳大利亚、新西兰、巴西、法国。多年来，中国进口食品的质量总体平稳，没有发生过因进口食品质量安全引起的严重质量安全事故。2004年、2005年、2006年和2007年上半年，进口食品口岸检验检疫合格率分别为99.29%、99.46%、99.11%和99.29%。
1.2.2 国内外食品安全监控
食品质量安全状况是一个国家经济发展水平和人民生活质量的重要标志。中国政府与国外一样坚持以人为本，高度重视食品安全，一直把加强食品质量安全摆在重要的位置，建立健全食品安全监管体系和制度，全面加强食品安全立法和标准体系建设，对食品实行严格的质量安全监管，积极推行食品安全的国际交流与合作，全社会的食品安全意识明显提高。初步建立了一套体系比较完整的食品安全法律法规体系，基本做到了各种与食品生产加工、销售和餐饮服务等有关活动都有法可依。
出台的法律有:
《中华人民共和国食品卫生法(试行)》(1983年7月1日起施行);
《中华人民共和国计量法》(1986年7月1日起施行);
《中华人民共和国国境卫生检疫法》(1987年5月1日起施行);
《中华人民共和国标准化法》(1989年4月1日起施行);
《中华人民共和国进出境动植物检疫法》(1992年4月1日起施行);
《中华人民共和国产品质量法》(1993年9月1日起施行);
《中华人民共和国食品卫生法》(1995年10月30日起施行);
《中华人民共和国进出口商品检验法》(2002年10月1日起施行);
《中华人民共和国农业法》(2003年3月1日起施行);
《中华人民共和国畜牧法》(2006年7月1日起施行);
《中华人民共和国农产品质量安全法》(2006年11月1日起施行);
《中华人民共和国动物防疫法》(2008年1月1日起施行);
《中华人民共和国食品安全法》(2009年6月1日起施行)等。
国务院出台的行政法规有:
《中华人民共和国计量法实施条例》(1987年2月1日起施行);
《中华人民共和国标准化法实施条例》(1990年4月6日起施行);
《中华人民共和国进出境动植物检疫法实施条例》(1997年1月1日起施行);
《中华人民共和国农药管理条例》(1997年5月8日起施行);
《农业转基因生物安全管理条例》(2001年5月23日起施行);
《饲料和饲料添加剂管理条例》(2001年11月29日起施行);
《无照经营查处取缔办法》(2003年3月1日起施行);
《危险化学品安全管理条例》(2002年3月15日起施行);
《中华人民共和国认证认可条例》(2003年11月1日起施行);
《中华人民共和国兽药管理条例》(2004年11月1日起施行);
《中华人民共和国出口货物原产地条例》(2005年1月1日起施行);
《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例》(2005年9月1日起施行);
《中华人民共和国进出口商品检验法实施条例》(2005年12月1日起施行);
《中华人民共和国濒危野生动植物进出口管理条例》(2006年9月1日起施行);
《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》(2007年7月26日起施行)等。
出台的部门规章有:
《国家监督抽查产品质量的若干规定》(国家经济委员会1986年10月28日起施行);
《绿色食品标志管理办法》(农业部1993年1月10日起施行);
《查处食品标签违法行为规定》(国家技术监督局1995年10月1日起施行);
《新资源食品卫生管理办法》(卫生部1990年7月28日起施行);
《辐照食品卫生管理办法》(卫生部1996年4月5日起施行);
《农业转基因生物标志管理办法》(农业部2002年3月20日起施行);
《转基因食品卫生管理办法》(卫生部2002年4月8日起施行);
《无公害农产品管理办法》(农业部、国家质量监督检验检疫总局2002年4月29日起施行);
《出口食品生产企业卫生注册登记管理规定》(国家质量监督检验检疫总局2002年5月20日起施行);
《食品添加剂卫生管理办法》(卫生部2002年7月1日起施行);
《进出境肉类产品检验检疫管理办法》(国家质量监督检验检疫总局2002年10月1日起施行);
《进出境水产品检验检疫管理办法》(国家质量监督检验检疫总局2002年12月10日起施行);
《食品生产加工企业质量安全监督管理办法》(国家质量监督检验检疫总局2003年7月18日起施行);
《有机产品认证管理办法》(国家质量监督检验检疫总局2005年4月1日起施行);
《保健食品注册管理办法(试行)》(国家食品药品监督管理局2005年7月1日起施行);
《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则(试行)》(国家质量监督检验检疫总局2005年9月1日起施行);
《中华人民共和国工业产品生产许可证管理条例实施办法》(国家质量监督检验检疫总局2005年11月1日起施行);
《农产品产地安全管理办法》(农业部2006年11月1日起施行);
《农产品包装和标志管理办法》(农业部2006年11月1日起施行);
《流通领域食品安全管理办法》(商务部2007年5月1日起施行);
《新资源食品管理办法》(卫生部2007年12月1日起施行);
《食品标志管理规定》(国家质量监督检验检疫总局2008年9月1日起施行);
《生鲜乳生产收购管理办法》(农业部2008年11月7日起施行);
《食品流通许可证管理办法》(国家工商行政管理总局2009年7月30日起施行);
《流通环节食品安全监督管理办法》(国家工商行政管理总局2009年7月30日起施行);
《食品市场主体准入登记管理制度》(国家工商行政管理总局2009年8月28日起施行);
《食品市场质量监管制度》(国家工商行政管理总局2009年8月28日起施行);
《食品市场巡查监管制度》(国家工商行政管理总局2009年8月28日起施行);
《食品抽样检验工作制度》(国家工商行政管理总局2009年8月28日起施行);
《食品市场分类监管制度》(国家工商行政管理总局2009年8月28日起施行);
《食品安全预警和应急处置制度》(国家工商行政管理总局2009年8月28日起施行);
《食品广告监管制度》(国家工商行政管理总局2009年8月28日起施行);
《食品安全监管执法协调协作制度》(国家工商行政管理总局2009年8月28日起施行);
《餐饮服务许可证管理办法》(卫生部2010年5月1日起施行);
《餐饮服务食品安全监督管理办法》(卫生部2010年5月1日起施行);
《食品生产许可证管理办法》(国家质量监督检验检疫总局2010年6月1日起施行);
《保健食品监督管理条例》(国家食品药品监督管理局，正在征求意见)等。
为保障食品安全，中国政府按照从“土地到餐桌”的全程监管的理念，坚持预防为主、源头治理的工作思路，形成了“全国统一领导，地方政府负责，部门指导协调，各方联合行动”的监管工作格局。根据中国国情，2004年国务院发布了《国务院关于进一步加强食品安全监管工作的决定》，按照一个监管环节由一个部门监管的分工原则，采取分段监管为主、品种监管为辅的方式，进一步理顺了有关食品安全监管部门的职能，明确了责任。
2006年出台的《农产品质量安全法》和2009年出台的《食品安全法》将食品安全监管分为四个环节，分别由农业、质检、工商、卫生等四个部门实施。其中初级农产品生产环节的监管由农业部门负责，食品生产加工环节的质量监督和日常卫生监管由质检部门负责，食品流通环节的监管由工商部门负责，餐饮服务和食堂等消费环节的监管由食品药品监管部门负责，食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故由卫生部门负责，进出口农产品和食品监管由质检部门负责。各食品安全监管部门分工明确，密切配合，相互衔接，形成了严密、完整的食品安全监管体系。
虽然国家制定许多监管上的规定，在农产品、食品生产加工以及餐饮服务方面还出现了这样或那样不应该有的食物中毒事件，有的问题还相当严重，主要与中国农产品、食品生产加工的背景是分不开的。主要表现在:①我国有将近3亿农村人口或者农产品生产企业人员在极其分散的状态下，从事粮食、蔬菜、水果、水产品的源头生产，小农户面对的是大市场，由于农村人口本身文化素质不高，对相关法律法规知识的学习不够，片面追求经济效益，因此就出现了“瘦肉精”、“苏丹红”、“三聚氰胺”、“毒豇豆”等危害事件，在这种情况下，不发生任何事件那才是不合理的，发生了才是真实情况的反映，但是我们要把农产品生产中出现的安全问题与制假、造假区分开来，这是法律的范畴，应该严厉打击，是与人的素质和守法相关的;②目前，全国正式注册的食品生产加工企业共有44.8万家(不包括餐饮服务企业)，其中规模以上企业2.6万家，产品市场占有率为72%，产量和销售收入占主导地位，规模以下10人以上企业6.9万家，产品市场占有率为18.7%，10人以下小企业小作坊35.3万家，产品市场占有率为9.3%，可见，食品生产加工企业绝大多数是10人以下的小企业，可想而知，对其监管的难度不言而喻，在其他国家是前所未有的。
有鉴于此，我们必须正确认识当前食品安全的形势，“病从口入”是几千年先人的总结，话说绝对一点，“不吃了”就不会生病，相反，要吃就会生病，“不生病”才是不真实的。因此，一定要走出对食品安全要求“零风险”的误区。中国工程院院士、中国疾病预防控制中心营养与安全研究所陈君石研究员认为:“世界上没有100%安全的食品，而且食品安全问题会永远发生。科学家和企业家仅仅能将风险降低到一定的水平。”中国农业大学食品科学与营养工程学院院长罗云波教授认为:“安全是相对的，不安全是绝对的。但是，人们往往对其他安全风险能够接受，而对食品安全的风险不能接受。”对于消费者来讲，追求食品达到“零风险”的确是不现实。过分强调食物的化学性危害，“苏丹红”事件的曝光，引起了全社会的不应有恐慌和担忧，与媒体的炒作扩大化有关，在一定程度上误导了广大的消费者，实际上食源性疾病对人们健康危害是占有主导地位的。
陈君石院士认为，要预防目前的食品安全问题，就应采用国际通用的保证食品安全的措施——风险分析框架，并将其纳入到国家法制化轨道，食品安全问题就一定会越来越少。
WHO制定的食品安全风险分析框架由风险评估、风险管理和风险交流三个部分组成，三个部分是一个科学的有机整体。风险评估以科学为依据，且以生物科学为主;风险管理以实际和政策为指导;风险交流是有关食品风险信息的不同观点的相互交流。
风险评估就是通过现有的资料包括毒理学数据、污染物残留数据、统计手段、暴露量及相关参数的评估等系统的、科学的步骤，对食品中生物、化学或物理因素对人体健康产生的不良后果进行识别、确认和定量，决定某种食品有害物质的风险。
风险管理就是根据风险评估的结果，选择和实施适当的管理措施，尽可能有效地控制食品的风险，从而保障大众的健康。
风险交流就是在风险评估人员、管理人员、消费者和其他有关团体之间进行的关于风险分析过程、相关风险、风险因素以及风险观察的一个信息意见互动交流。