第二节　传统的非关税措施

非关税措施名目繁多，归纳起来基本上分成两大类，一类是直接限制，即进口国直接对进口数量或金额加以限制，如进口配额制、进口许可证制和“自动”出口配额制等。另一类是间接限制，指对进口商品制订种种严格的标准和条例，间接地限制商品的进口，如进口押金制、最低进口限价、繁琐苛刻的技术卫生检疫标准等。下面对主要非关税措施作一简要介绍。

一、进口配额制

进口配额制(Import Quotas System)，又称进口限额制，是一国政府在一定时期(如一季度、半年或一年)以内，对某些进口商品的进口数量或金额加以直接限制。在规定的期限内，配额以内的货物可以进口，超过配额的不准进口，或者征收较高的关税或罚款后才准予进口。进口配额是许多国家实行进口数量限制的重要手段之一。进口配额主要有以下两种:

(一)绝对配额(Absolute Quotas)

绝对配额是指在一定时期内，对某些商品的进口数量或金额规定一个最高限额，在这个数额之内允许进口，达到这个数额后，便不准进口。在贸易实践中，进口配额的实施通常又有以下两种方式:

1.全球配额(Global Quotas)

全球配额是属于世界范围的绝对配额，对来自任何国家或地区的商品一律适用。具体做法是一国或地区的当局在公布的总配额之内，按进口商的申请先后或过去某一时期的进口实际数额批给一定的额度，直至总配额发放完为止，超过总配额就不准进口。由于邻近国家或地区地理位置接近，到货较快、比较有利，而较远的国家或地区就处于不利的地位。因此在配额的分配和利用上，难以贯彻国别政策。为了避免和减少这些不足，一些国家采用国别配额。

2.国别配额(Country Quotas)

国别配额，是指在总配额内按国别或地区分配给固定的配额，超过规定的配额便不准进口。为了区分来自不同国家和地区的商品，在进口商品时进口商必须提交原产地证书。实行国别配额可以使进口国家根据它与有关国家或地区的政治经济关系分配给不同的额度。

国别配额可分为自主配额(Autonomous Quota)和协议配额(Agreement Quota)。自主配额，又称单方面配额，是由进口国完全自主地、单方面强制规定在一定时期内从某个国家或地区进口某种商品的配额。这种配额不需要征求输出国的同意。自主配额一般参照某国过去某年的输入实绩，按一定的比例确定新的进口数量或金额。由于各国或地区所占比重不同，可以有效地贯彻国别政策，但由于分配额度有差异，也容易引起某些出口国家或地区的不满和报复。因此，有些国家采用协议配额来缓和彼此之间的矛盾。协议配额，又称双边配额，是由进出口国家政府或民间团体之间协商确定的配额。由于配额是双边协商决定的，因而较易执行。

一般来讲，绝对配额用完后就不准进口，但有些国家由于特殊的需要和规定，往往另行规定额外的特殊配额或补充配额，如进口某种半制成品加工后再出口的特殊配额，展览会配额或博览会配额等。

(二)关税配额(Tariff Quotas)

关税配额是指对进口商品的绝对数额不加以限制，而对一定时期内，在规定数额以内的进口商品给予低税或免税待遇，对超过配额的进口商品征收较高的关税或征收附加税甚至罚款。例如，日本与欧盟签订的1990年度的皮鞋贸易协定规定，日本从欧盟进口皮鞋的配额数为359万双，在配额以内的进口皮鞋征收从价税30%，超过配额的征收从价税60%。

关税配额按照进口商品的来源可分为全球性关税配额和国别关税配额。按征收关税的目的和优惠程度，还可分为优惠性关税配额和非优惠性关税配额。优惠性关税配额是对关税配额内进口的商品给予较大幅度的关税减让甚至免税，而对超过配额进口的商品征收原来的最惠国税率，欧盟在普惠制实施中所采取的关税配额就属于此类。非优惠性关税配额是对关税配额内进口的商品征收原来的进口关税，一般按最惠国税率征收，对超过配额的进口商品，则征收极高的进口附加税或罚款。例如，1974年，澳大利亚曾规定对除男衬衫、睡衣以外的服装，凡是超过配额的部分加征175%的进口附加税。

关税配额与绝对配额都是以配额形式出现，通过提供、扩大、减少配额对贸易对方实施贸易歧视的。它们的不同之处在于，绝对配额规定一个最高进口额度，超过就不准进口，而关税配额在超过配额限制数额之后仍可进口，只是超过部分要征收较高的关税。可见，关税配额是将关税与配额结合起来使用，主要以经济手段调节进口水平，而不是像绝对配额那样以行政手段控制进口的绝对量。

二、“自动”出口配额制

“自动”出口配额制(Voluntary Export Quota)，又称“自动”限制出口(Voluntary Restriction of Export)，是指出口国家或地区在进口国的要求和压力下，“自动”规定某一时期内(一般3～5年)某些商品对该国的出口限额，在限定的配额内自行控制出口，超过配额即禁止出口。

“自动”出口配额制和进口配额制都是通过配额来限制进口的，但实际运用中仍有许多不同之处。从表面看，进口配额制是由进口国控制配额;而“自动”出口配额制则是由出口方直接控制配额，自愿控制出口，但是实质上是在进口国的压力下，被迫采取的措施，并非出于自愿。进口国常常以某些商品的大量进口威胁到其国内的某些工业，即所谓的“市场混乱”为借口，要求出口国实行“有秩序增长”，“自动”限制出口数量，否则将采取报复性措施。而且“自动”出口配额制实施的年限比进口配额制要长，有一定的连续性，有利于进出口方的安排和管理，限制作用更大。“自动”出口配额制主要有以下两种形式:

(一)非协定的“自动”出口配额制

非协定的“自动”出口配额制是指不受国际协定的约束，而是由出口国迫于来自进口国的压力，自行单方面规定的出口配额。这种配额是由政府管理，出口商必须向有关机构申请配额，领取出口授权书或许可证才可出口;也有的是由本国大的出口厂商或协会在政府的督导下，“自动”控制出口。

(二)协定的“自动”出口配额制

协定的“自动”出口配额制是指双方通过谈判签订“自限协定”(Self-restraint Agreement)或“有秩序销售协定”(Orderly Marketing Agreement)，规定一定时期内某些商品的出口配额，出口国应据此配额实行出口许可证制或出口配额签证制(Export Visa)，自行限制这些商品的出口，进口国则根据海关统计进行检查。目前，“自动”出口配额大多属于这一种。

“自动”出口协议是伴随着新贸易保护主义的兴起而盛行的，越来越多的国家特别是发达国家在进口时采用，而受影响最大的是发展中国家。这主要与世贸组织的有关条款和运行机制有直接关系。在世贸组织的推动下，关税及传统的非关税措施都在很大程度上受到抑制，而“自动”出口配额制是在两国政府间采取不公开或半公开的方式达成的，透明度较低，属于合法与不合法之间的“灰色区域”，既可避开国际组织的监督，又通过双方协商方式，避免了直接贸易冲突，所以这种非关税措施得以迅速蔓延。

各种“自限协定”或“有秩序销售协定”的内容不尽相同，一般都包括以下内容:

(1)配额水平(Quote Level)，即协定有效期内各年度“自动”出口的限额。它通常以协定签订前一年的实际出口量或是原协议最后一年的配额为基础进行协商确定，有总限额、组限额、个别限额和磋商限额之分。

(2)自限商品的分类。为了更有效地限制和管理自限商品，进口国对受协议限制的商品实行较细化的分类。

(3)限额的融通。即指各种“自限”商品限额的相互融通使用的权限，主要有组与组之间配额的水平融通和年度之间时间上的垂直融通。

(4)保护条款。即指进口国有权通过一定程序，限制或停止进口某些“扰乱本国市场”或使本国生产者蒙受损害的商品，实际是进一步扩大了进口国单方面限制商品的权限。

(5)出口管理规定。即在协定中规定出口一方应对自限商品执行严格的出口管理，以保证不超过出口配额水平。另外，协议还要求双方定期协调和磋商有关事宜。

(6)协定有效期。一般为3～5年。

三、进口许可证制

进口许可证制(Import License System)是指进口国家规定某些商品进口必须事先领取许可证才可进口，否则一律不准进口。具体使用中，进口许可证有以下种类:

(一)按进口许可证与进口配额的关系分类

1.有定额的进口许可证

即国家有关机构预先规定有关商品的进口配额，然后在配额的限度内，根据进口商的申请对于每一笔进口货物发给进口商一定数量或金额的进口许可证。通常，进口许可证是由进口国有关当局向提出申请的进口商颁发的，但也有将这种权限交给出口国自行分配使用的。

2.无定额的进口许可证

即进口许可证不与进口配额相结合。有关政府机构预先不公布进口配额，颁发有关商品的进口许可证，只是在个别考虑的基础上进行。由于它是个别考虑的，没有公开的标准，因而就给正常贸易的进行造成更大的困难，起到更大的限制进口的作用。

(二)按进口商品有无限制分类

1.公开一般许可证(Open General License)

公开一般许可证又称公开进口许可证，或一般许可证和自动进口许可证。它对进口国别或地区没有限制，凡列明属于公开一般许可证的商品，进口商只要填写许可证后，即可获准进口。因此属于这类许可证的商品实际上是“自由进口”的商品。

2.特种进口许可证(Specific License)

特种进口许可证又称非自动进口许可证。进口商必须向政府有关当局提出申请，经政府有关当局逐笔审查批准后才能进口。这种进口许可证，多数都指定进口国别或地区。为了区分这两种许可证所进口的商品，有关当局通常定期分别公布有关的商品项目，并根据需要随时进行调整。

《关税与贸易总协定》为了简化缔约国实施进口项目许可证的手续，在东京回合多边贸易谈判中，制订了《进口许可证手续协议》(Agreement on Import Licensing Procedure)。乌拉圭回合谈判在上述协议的基础上，达成了《进口许可证程序协议》。这些协议对进口许可证的管理和发放手续、进口许可证的专门机构等方面都作出了规定。特别是对发展中国家提供了一些优惠待遇。

四、外汇管制

外汇管制(Foreign Exchange Control)是指一国政府通过法令对国际结算和外汇买卖实行限制，来平衡国际收支和维持本国货币汇价的一种制度。在外汇管制下，出口商必须把他们出口所得到的外汇收入按官定汇率卖给外汇管制机关;进口商也必须在外汇管制机关按官定汇价申请购买外汇，本国货币的携出入国境也受到严格的限制等。这样，国家的有关政府机构就可以确定官定汇价、集中外汇收入和批汇的办法，控制外汇供应数量，来达到限制进口商品品种、数量和进口国别的目的。

负责外汇管理的机构一般都是政府授权的中央银行(如英国的英格兰银行)，但也有些国家另设机构，如法国设立外汇管理局担负此任。

外汇管理和对外贸易密切相关，因为出口必然要收汇，进口必须要付汇。因此，如果对外汇有效地进行干预，就可直接或间接地影响进出口。

外汇管制的方式较为复杂，一般可以分为以下几种:

(一)数量性外汇管制

数量性外汇管制是指国家外汇管理机构对外汇买卖的数量直接进行限制和分配，旨在集中外汇收入，控制外汇支出，实行外汇分配，以达到限制进口商品品种、数量和国别的目的。一些国家实行数量性外汇管制时，往往规定进口商必须获得进口许可证后，方可得到所需的外汇。

(二)成本性外汇管制

成本性外汇管制是指国家外汇管理机构对外汇买卖实行复汇率制，利用外汇买卖成本的差异，间接影响不同商品的进出口。

所谓复汇率制，是指一国货币的对外汇率不只有一个，而是有两个或两个以上汇率。其目的是利用汇率的差别来限制和鼓励某些商品进口或出口。各国实行复汇率制不尽相同，但主要原则大致相似。

1.进口方面

(1)对于国内需要而又供应不足或不能生产的重要原料、机器设备和生活必需品，适用较为优惠的汇率;

(2)对于国内可大量供应和非重要的原料和机器设备适用一般汇率;

(3)对于奢侈品和非必需品只适用最不利的汇率。

2.出口方面

(1)对于缺乏国际竞争力但又要扩大出口的某些出口商品，给予较为优惠的汇率;

(2)对于其他一般商品出口适用一般汇率。

(三)混合性外汇管制

混合性外汇管制是指同时采用数量性和成本性的外汇管制，对外汇实行更为严格的控制，以影响控制商品进出口。

一国外汇管制的松紧，主要取决于该国的经济、贸易、金融及国际收支状况。工业发达国家自20世纪50年代后半期以后逐步放宽了外汇管制，实行了货币自由兑换，外汇管制较松，发展中国家的外汇管制则松紧不一，从紧者居多。近年来，由于货币金融危机不断加深，对各国经济产生了或重或轻的影响。原关贸总协定也涉及外汇管制问题，它规定，一国实施外汇管制应遵循适度、透明和公正的原则。缔约国实行外汇管制，不得通过控制外汇使用来限制商品的进口数量、种类和国别，从而妨碍自由贸易。另外，各缔约国应加强同国际货币基金组织合作，协调处理有关国际收支、货币储备及外汇安排等问题。

五、歧视性政府采购政策

歧视性政府采购政策(DiscrIminatory Government Procurement Policy)，是指国家制定法令，规定政府机构在购买商品时要优先购买本国产品，进而限制进口商品销售的一种歧视性政策。它是政府参与对外贸易的最典型的形式，这种歧视使外国商品处于不公平的竞争地位，是一种非常有效的非关税措施。美国是世界上最早立法实行政府采购政策的国家，1933年，制订了《购买美国货法》并经多次修订。这一法律规定，美国政府所要采购的货物，应该是美国制造的，或是美国原料制造的。开始时，凡商品的构成中有50%以上是在国外生产的，就称外国货。接着又作了修改，即对在美国自己生产的数量不够，或者国内价格太高，或者不买外国货就会伤害美国利益的情况下，才可以购买外国货。优先购买美国商品的价格约高于国际市场价格的6%～12%，但美国国防部和财政部都常常采购比外国货贵50%的美国货。《购买美国货法》直到“东京回合”美国签订了政府采购协议后才废除。

许多发达国家都有类似的制度。英国限定通信设备和电子计算机要向本国公司采购。日本也规定，政府机构需用的办公设备、汽车、计算机、电缆、导线、机床等不得采购外国产品。

六、进口与出口的国家垄断

进口与出口国家垄断(State Monopoly)也称国营贸易(State Trade)，是指对外贸易中，某些商品的进出口由国家直接经营，或者把这些商品的垄断权给予某组织。经营这些受国家专控或垄断的商品企业，称为国营贸易企业(State Trading)。国营贸易企业一般为政府所有，但也有政府委托私人企业代办。

发达国家的进口和出口国家垄断主要集中在4类商品上面。第一类是烟和酒。这些国家的政府机构从烟和酒的进出口垄断中可以取得巨大的财政收入。第二类是农产品。这些国家把对农产品的对外垄断销售作为国内农业政策措施的一部分。像美国的农产品信贷公司，就是资本主义世界最大的农产品贸易垄断企业。它高价收购国内的“剩余”农产品，然后以低价向国外倾销，或按照所谓“外援”计划向缺粮国家，主要是发展中国家大量出口。第三类是武器。发达国家的武器贸易多数是由国家垄断。第四类是石油，它是一国的经济命脉，因此，不仅进口国家，而且主要的石油出口国都设立国营石油公司，对石油贸易进行垄断经营。

七、进口押金制

进口押金制(Advanced Deposit)又称进口存款制，是指进口商在进口商品时，必须预先按进口金额的一定比率和规定的时间，在指定的银行无息存入一笔现金，才能进口。这样就增加了进口商的资金负担，影响了资金的流转，从而起到了限制进口的作用。其实质是通过控制或减少进口者手中的可用外汇达到限制进口的目的。意大利、芬兰、新西兰等国政府都曾实行过这种措施。这项措施相当于征收一定百分比的进口附加税。

但如果进口商以押款收据作担保抵押，在货币市场上获得优惠利率贷款，或者国外出口商为了保证销路而愿意为进口商分担押金金额时，这种制度对进口的限制作用就有很大的局限性了。

八、国内税

国内税(Internal Taxes)是指一国国内在商品生产流通程中所征收的税收。进口国除了对进口商品征收进口关税以外，还要另行征收各种国内税。这是一种比关税更灵活、更易于伪装的贸易政策手段。国内税通常是不受贸易条约或多边协定限制的。国内税的制订和执行是属于本国政府机构的权限，有时甚至是地方政权机构的权限。一些国家利用征收国内税的办法来抵制国外商品。具体实施中，往往通过对国内外产品实行不同的征税方法和税率来体现对进口商品的歧视，如美国、瑞士和日本对进口酒精饮料的消费税都高于本国制造的。

九、海关程序

海关程序(Customs Procedure)是指进口的货物在进入关境前，依照各国海关法的规定要按一定的程序办理结关、商品分类、海关估价、征缴关税等手续，一国政府往往利用这一过程贯彻其贸易保护政策，其主要手段有:

(一)海关估价制度(Customs Valuation)

海关估价制度是指海关为了征收关税，确定进口商品价格的制度。有些国家根据某些特殊规定，提高某些进口货物的海关估价，来增加进口货物的关税负担，阻碍商品的进口，就成为专断的海关估价。在这方面，美国是典型的例子。长期以来，美国海关是按照进口商品的外国价格(进口货物在出口国国内销售市场的批发价)或出口价格(进口货物在来源国市场供出口用的售价)两者之中较高的一种进行征税。这实际上提高缴纳关税的税额。为了防止外国商品与美国同类产品的竞争，美国海关当局对煤焦油产品、胶底鞋类、蛤肉罐头、毛手套等商品，依“美国售价制”这种特殊估价标准进行征税。这四种商品都是国内售价很高的商品，按照这种标准征税，使这些商品的进口税大幅度地提高。例如，某种煤焦油产品的进口税率为20%，它的进口价格为每磅0.50美元，应缴进口税每磅0.10美元。而这种商品的“美国售价”每磅为1.00美元，按同样税率，每磅应缴进口税为0.20美元，其结果实际的进口税率不是20%，而是40%，即增加了一倍，这就有效地限制了外国货的进口。“美国售价制”引起了其他国家的强烈反对，直到“东京回合”签订了《海关估价守则》后，美国才不得不废除这种制度。乌拉圭回合达成了《海关估价协议》，该协议修改了《海关估价守则》。它的正式名称为《关于实施关税与贸易总协定第7条的协议》，此协议包括4个部分，共31条，其中有大量注释和一个议定书。它规定了主要以商品的成交价格为海关完税价格的新估价制度，其目的在于为签字国的海关提供一个公正、统一、中性的货物估价制度，不使海关估价成为国际贸易发展的障碍。这个协议规定了下面6种不同的依次采用的新估价法:

1.进口商品的成交价格(Transaction Value)

根据协议的第1条规定，成交价格是指，“商品销售出口运往进口国的实际已付或应付的价格”，即进口商在正常情况下申报并在发票中所载明的价格。如果海关不能按上述规定的成交价格确定商品海关估价，那就采用第2种办法。

2.相同商品成交价格(Transaction Value of Identical Goods)

相同商品成交价格又称同类商品成交价格，是指与应估商品同时或几乎同时出口到同一进口国销售的相同商品的成交价格。当发现两个以上相同商品成交价格时，应采用其中最低者来确定应估商品的完税价格。如按以上两种估价办法都不能确定时，可采用以下的第3种估价办法。

3.类似商品的成交价格(Transaction Value of SImilar Goods)

类似商品的成交价格是指应估商品同时或几乎同时出口到同一进口国销售的类似商品的成交价格。所谓类似商品，就是尽管与应估商品比较，各方面不完全相同，但它有相似的特征，使用同样的材料制造，具备同样的效用，在商业上可以互换的货物。在确定某一货物是否为类似货物时，应考虑的因素包括该货物的品质、信誉和现有的商标等。

4.倒扣法

倒扣法是指以进口商品，或同类或类似进口商品在国内的销售价格为基础减去有关的税费后所得的价格。其倒扣的项目包括代销佣金、销售利润和一般费用、进口国内的运费、进口国内保险金、进口关税和国内税等。倒扣法主要适用于寄售、代销性质的进口商品。

5.计算价格法(Computed Value)

计算价格法又称估算价格，是以制造该种进口商品的原材料、部件、生产费用、运输和保险费用等成本费以及销售进口商品所发生的利润和一般费用为基础进行估算的完税价格。这种方法必须以进口商能否提供有关资料和单据，并保存所有必要的账册等为条件，否则海关就不能采用这种办法确定其完税价格。这种估价方法一般适用于买卖双方有业务关系的进口商品。根据协议规定，第4种和第5种办法可能根据进口商品要求进行调换使用。

6.合理办法

如果上述各种办法都不能确定商品的海关估价，便使用第6种办法。这种办法未作具体规定，海关确定应税商品的完税价格时，只要不违背本协议的估价原理和总协定第7条的规定，并根据进口商品的现有资料，任何视为合理的估价办法都可行。因此，这种办法称为合理法(Reasonable Means)。

(二)进口商品征税的归类

进口商品的税额取决于进口商品的价格大小与税率高低。在海关税率已定的情况，税额大小除取决于海关估价外，还取决于征税产品的归类。海关将进口商品归在哪一类税号下征收关税，具有一定的灵活性。进口商品的具体税号必须在海关现场决定，在税率上一般就高不就低，这就增加了进口商品的税收负担和不确定性，从而起到限制进口的作用。例如，美国对一般打字机进口不征收关税，但如归为玩具打字机，则要征收35%的进口税。

(三)复杂的通关程序

为了限制进口商品的数量和速度，一些国家对一些进口商品指定较少的通关地点和复杂的通关手续，使这些进口商品进关速度大大减缓，从而减少进口的数量。

十、技术性贸易壁垒

技术性贸易壁垒(Technical Barriers of Trade，TBT)是指政府以维护生产、消费安全及人民健康为理由，所规定的复杂苛刻技术标准、卫生检疫规定以及商品包装和标签规定，这些标准和规定往往以维护生产、消费者安全和人民健康的理由而制定。有些规定十分复杂，而且经常变化，往往使外国产品难以适应，从而起到限制外国商品进口和销售的作用。这些规定在一定条件下成为进口国家限制进口的技术性贸易壁垒。

(一)技术标准(Technical Standard)

技术标准主要适用于工业制成品。发达国家对于许多制成品规定了极为严格、烦琐的技术标准，不符合标准的商品不得进口。其中有些规定往往是针对某些国家的。例如，法国禁止含有红霉素的糖果进口，从而有效地阻止了英国糖果的进口，因为英国的糖果制造普遍使用红霉素染料染色。再如法国还禁止含有葡萄糖果汁的进口，这些规定的意图就在于抵制美国货，因为在美国，食品类产品通常要加上这种附加物。

这些技术标准不仅在条文本身上限制了外国产品的销售，而且在实施过程中也为外国产品的销售设置了重重障碍。例如，日本规定，英国输往日本的小汽车，必须由日本人进行检验，如不符合日本标准的规定，则要英方在日本由日本雇员进行检修，费时费工，加上日本有关技术标准公布迟缓，给英国小汽车输往日本带来了更大的困难。

(二)卫生检疫规定(Health and Sanitary Regulation)

卫生检疫规定主要适用于农副产品及其制成品。随着资本主义贸易战的加剧，发达资本主义国家更加广泛地利用卫生检疫的规定限制商品的进口。它们在卫生检疫方面的规定越来越严，对于要求卫生检疫的商品越来越多。例如，日本、加拿大、英国等要求花生黄曲霉素含量不超过百万分之二十，花生酱不超过百万分之十，超过者不准进口。日本对茶叶农药残留量规定不超过百万分之零点二至零点五。美国、加拿大规定陶瓷制品含铅量不得超过百万分之七;澳大利亚规定含铅量不得超过百万分之二十。

美国对其他国家或地区输往美国的食品、饮料、药品及化妆品必须符合美国的《联邦食品、药品及化妆品法》的规定，必须经美国食品药物管理署的检验，否则不准进口。

(三)商品包装和标签的规定(Packaging and Labelling Regulation)

商品包装和标签的规定适用范围很广。

许多发达国家对于在国内市场上销售的商品，规定了种种包装和标签条例。这些规定内容复杂，手续麻烦。进口商必须符合这些规定，否则不准进口或禁止在其市场上销售。许多外国产品为了符合有关国家的这些规定，不得不重新包装和改换商品标签，因而费时费工，增加了商品成本，削弱了商品竞争能力，影响了商品销路。

此外，一些发达国家对于包装物料、罐头、瓶型均有具体的规定和要求。这些规定都在不同程度上限制了外国商品的进口，特别是限制了从发展中国家进口商品。