五、德－德关系：从“哈尔斯坦原则”到“基础条约”

德意志民族具有强大的生命力，这特别表现在它具有强大的民族亲和力。两个德国成立伊始，都把德国的统一作为自己的基本国策，德德之间的关系，实际上就是如何处理德国统一的问题。但由于东西方两个超级大国的严重对立，控制并插手德国问题，使德国问题国际化，德国的统一问题不仅变得扑朔迷离，而且经常显现刀光剑影。

50年代初联邦德国的阿登纳政府，是根据一种冷战思维来处理两德关系的：它坚持自己在国际事务中有权代表全体德国人说话，它将来也不考虑承认德意志民主共和国为国家，或者承认其政府为政府。但是阿登纳非常清楚，要完成德国的统一，抛开苏联是完全办不到的。1955年当阿登纳通过《巴黎协定》的生效而使联邦德国的主权得以恢复，以及通过加入“北大西洋公约组织”而成为西方联盟中拥有平等地位的伙伴之后，目光便转向东方。而此时的苏联，也急着调整它的外交政策。自联邦德国1949年成立以来，苏联政府一直未予承认，且不时以“军国主义复活”而大加鞭挞。1955年1月25日，苏联政府出人意料地颁布“中止苏德战争状态令”，作出主动改善与联邦德国关系的姿态。同年6月8日，苏联政府向联邦政府发出备忘录，表示希望“苏联和联邦德国直接建立关系正常化”，并邀请阿登纳总理访问莫斯科。何以作此转变呢？唯一的合理的解释是此时的苏联已改变了德国重新统一的主张，转而承认两个德国的立场。赫鲁晓夫在7月的东柏林群众集会上明确提出：“要照顾现实，即已经形成了两个具有特殊经济结构的主权国家，它们都应当成为欧洲安全体系的伙伴。”

1955年9月8日，阿登纳率领一批资深的外交家，带着探索解决德国统一的尝试，并寻求释放仍然关押在苏联的德国战俘的愿望来到莫斯科。联邦德国政府代表团事先已拟定双方建交的最低条件，这就是：立即释放战争俘虏；建交应有助于促进德国重新统一；建交不应被解释为承认领土现状；联邦德国不放弃代表全体德国人民说话。但是苏联人强调，德国统一问题上目前出现了障碍，不如先建立外交关系，相互做生意，这对双方都是有利的。苏联部长会议主席布尔加宁暗示愿以释放战俘来酬答联邦德国同苏联建交。会谈的最后一天，阿登纳接受了两国应立即建交的观点。9月13日，联邦德国与苏联签署了两国正式建立大使级外交关系的换文。阿登纳在换文中仍强调恢复德国统一的立场，并在翌日的莫斯科记者招待会上大谈联邦德国代表全体德国人民，德国的东部边界不是最终的边界等等。这些观点遭到苏联政府喉舌“塔斯社”针锋相对的回答。苏联坚决不同意阿登纳的联邦德国“有权代表整个德国人民发言”的主张，并认为苏联政府把联邦德国看作是德国的一部分，德国的另一部分是民主德国，德国的边界已由《波茨坦协定》解决了。苏联人在阿登纳离开莫斯科不久，就让民主德国政府代表团到克里姆林宫会谈。苏方宣布：撤销苏联驻德高级专员公署；废除前对德管制委员会在1945—1948年间颁布的有关法律、指令、命令和其他决议。并表示，重新统一德国问题是德国人民自己的事，需要联邦德国和民主德国共同努力来解决，苏联同两个德国建立外交关系，是解决这一问题的前提。9月20日，双方签订了《苏联与德意志民主共和国关系条约》，承认民主德国是一个主权国家。这样一来，苏联造成了两个德国的既成事实，使西方难以回避民主德国作为一个主权国家的现实。与阿登纳的愿望相反，此次莫斯科之行不是使德国的分裂走向尾声，而是趋向固定化。

现在，联邦德国的外交面临着一个棘手的问题：既然在莫斯科有了两位德国大使，那么对其他国家如何处理？亦即，联邦德国是否应当让那些同民主德国还没有建交的国家建立这种关系？或者是否应当让那些已经同民主德国保有外交关系的国家也同联邦德国建立外交关系？对此，阿登纳在9月22日联邦议院的报告中作了这样的回答：“我必须毫不含糊地指出，联邦政府今后也将把与它保持正式关系的第三国同德意志民主共和国建立外交关系视作不友好的行动，因为这种行动适合于加深德国的分裂。”1956年6月22日，联邦德国外交国务秘书瓦尔特·哈尔斯坦（Walter Hallstein，1901—1982）在正式向联邦议院作的声明中，除重复了阿登纳的这一原则公式外，还补充了一句重要的话：“如果第三国采取这样一种不友好的行动，联邦政府将不得不重新审查它同有关国家的关系。”这样，作为单独代表权主张的“哈尔斯坦原则”^〔5〕正式出笼。它成为50年代中到60年代中联邦德国外交政策的基本准则。

“哈尔斯坦原则”的第一次实际运用就是与南斯拉夫断交。1952年与联邦德国建立正式外交关系的南斯拉夫，1957年正式宣布承认德意志民主共和国。联邦德国政府几乎立即宣布同南斯拉夫断绝外交关系。此举不仅遭到社会民主党等反对党的激烈批评，甚至执政党内部也发出反对之声。阿登纳政府不为所动，依然故我。1963年初，联邦德国政府援引“哈尔斯坦原则”，与古巴断交，因为古巴在这之前决定与民主德国建立外交关系。此后不久，当埃及政府正式宣布将在东柏林设立总领事馆，波恩对是否仍采取“断交”的办法立即引起争论，联邦德国政府决定采取与阿拉伯国家的敌人以色列国建交的行动作为反措施。1965年5月，联邦德国与以色列国宣布正式建立外交关系。不料此举在阿拉伯世界引起轩然大波，大多数阿拉伯国家宣布与联邦德国断交。联邦德国在中东地区陷入孤立。1966年基辛格大联合政府上台后，联邦德国的外交政策发生重大变化，基辛格在施政纲领演说中表示，要在谅解、信任与合作的基础上，与一切国家保持关系，并在情况许可的情况下，与东欧国家建立外交关系。从1967年1月始，联邦德国与承认民主德国的罗马尼亚建立了外交关系，与南斯拉夫恢复了外交关系，这无异是给“哈尔斯坦原则”举行葬礼，只是此时联邦德国尚未彻底放弃“单独代表权”的主张。

民主德国则在苏联的指挥与支持下，致力于确保民主德国“单独主权国家”的努力。50年代后期又开始在柏林问题上大做文章。一种以攻为守的策略被制定出来：想方设法把西柏林这颗“长在民主德国心脏的毒瘤”割除，巩固苏联阵营的西部阵地。1958年3月，当联邦德国议院通过以核武器武装西德军队的决议后，民主德国领导人乌布利希“沉默”了七个月后突然发表声明：由于西方国家违反波茨坦协定，武装联邦德国，它们再也无权留在柏林，“整个柏林属于德意志民主共和国的主权范围”。赫鲁晓夫紧接着发表演说，称现在是波茨坦协定签字国放弃占领柏林制度的时候了，西柏林应当成为“非军事化自由市”，如果西方三国拒绝这一建议，苏联将单方面与民主德国签订和约，将把它的柏林职权移交给民主德国。1958年11月27日，苏联政府把这项关于柏林问题的建议正式照会民主德国、联邦德国和西方三国。照会还限定在六个月内结束西柏林的占领状态。赫鲁晓夫则在记者招待会上扬言，如果西方不同意这一建议，把坦克开到柏林，用武力来保住西柏林地位的话，苏联的导弹将“自动发射”。这份“战书”终于引发第二次柏林危机。

西方三国和联邦德国几乎一致地拒绝苏联的照会。美国态度强硬，表示“为了使西柏林的道路畅通，将要使用地面部队”，国务卿杜勒斯在“北约”会上甚至说，“华盛顿准备采取核战争的手段来保卫柏林”。这年年底西方三国分别发出内容基本相同的复照，拒绝苏联的建议，但表示愿在解决德国问题和欧洲安全问题的范围内讨论柏林问题。1959年年初，联邦德国也发出拒绝苏联建议的复照。在这样的形势下，赫鲁晓夫从原来的六个月限期的“最后通牒”立场上后退，在1959年3月的新照会中，建议迅速召开由苏、美、英、法、波、捷等国领导人出席，并有民主德国和联邦德国代表参加的最高级会议，讨论对德和约和西柏林问题。同年9月，赫鲁晓夫与艾森豪威尔在美国戴维营的两天高峰会谈中，表示将采取公开步骤，取消关于苏联在一定期限内同民主德国签署和约的建议，确认把柏林前途问题当作有待谈判的议题，而不是用单方面行动来解决。9月28日双方联合公报中，苏联同意收回限西方三国在六个月内就德国问题达成协议的声明，美国则同意就德国和柏林问题召开四大国首脑会议。

但是，赫鲁晓夫从原先立场上的后退，却给民主德国乌布利希等领导人造成尴尬处境。这时的乌布利希不仅是柏林问题上的强硬派，而且还是一个民族国家统一论者，极想利用当时的形势“解决西柏林问题”和“解决德国问题”，对赫鲁晓夫为了苏联的一己利益而放弃德意志民族统一的利益，当然感到十分不满。也许正是在这样的压力下，赫鲁晓夫才在1960年5月中旬四大国首脑巴黎会议的开幕会上，突然提出美国U2间谍飞机侵犯苏联领空事件，蓄意让筹备多时的四大国首脑会议在头一天就流产了。赫鲁晓夫在返苏途中特意在柏林逗留，宣称不用很长时间苏联就会同民主德国谈判和平条约来消除“二次大战的残余”，民主德国的“社会主义成果将会得到苏联的充分保护”。

十五个月以后，亦即1961年8月，苏联和民主德国造成了第三次柏林危机：建造柏林墙。表面的原由是为了防止“西德军国主义的突然核袭击”。因为新入主白宫的美国总统肯尼迪，1961年4月接待来访的联邦德国总理阿登纳时明确保证，“实行自决的原则”是对柏林和德国统一问题取得“公正的和持久的解决”的唯一办法；保证在德国重新统一以前维护西柏林人的自由；答应在苏联一旦侵犯的情况下，美国将动用包括核武器在内的一切手段。对此，乌布利希把西柏林称为“火药桶，是对和平的威胁”，一定要加以消除。“谁也不会相信德国人民可以等到西德完成核武器的重新装备之后再签订和约”。民主德国政府“再也不能容忍西柏林的破坏活动”。这年6月初，赫鲁晓夫在同肯尼迪的维也纳会谈中再次就柏林问题向美国施加压力。在给美国的备忘录中表示，不管西方国家反对与否，苏联同民主德国单独缔结和约一定要实现，西方要做的将只是同东德当局协商有关通往柏林的高速公路、水路和铁路线的使用问题。备忘录又以六个月作为新的限期。西方三国很快予以拒绝。苏美在柏林问题上的争斗又逐步升级。战争叫嚣的乌云又一次出现在德国上空。但从更深层次考察，柏林墙的建造更多是防止东德人的西流和外逃。趁战争喧嚣造成的混乱局面，7月份大量的东德人拥入西柏林，整个7月份越境流入西柏林的人数达3万余，平均每天1000余人，而以往平均每天为500人。西柏林为民主德国人员外逃提供了方便的“安全通道”：只要越过柏林城中间的分界线就进入西柏林界地，进而可去往联邦德国各地。进入8月份，西流势头更猛，8月7日达到2000多人，8月12日突破4000人。据统计，从1949年10月到1961年8月，民主德国约有260万人流入联邦德国，约占民主德国人口的1/8，其中150万是从西柏林逃出的。外逃人员中大多数是专业人员和熟练工人，而且近半数是25岁以下的青年人。长此以往，民主德国的经济迟早会因劳动力流失过多而崩溃。为了制止人员外流，民主德国警察当局在东柏林和苏占区其余部分的公路和铁路连接处增设了检查站和管制站。然仍难以奏效。苏联与民主德国开始采取震惊世界的“反措施”。

乌布利希在8月初华沙条约组织成员国首脑莫斯科会议上，提出在西柏林周界的民主德国一侧建立一道柏林墙的方案，得到与会者的赞同和支持。这一决定是严格保密的，西方情报机构似乎事先一无所知^〔6〕。乌布利希归国后立即成立以昂纳克为首的行动指挥部。8月12日晚8时，柏林警察局长召集警察部队有关干部传达命令：从8月13日零点起，把民主德国同联邦德国和西柏林的边界置于可靠的军事控制之下。与此同时，东柏林成千上万的工人战斗队队员同时出动，把铁丝网、水泥等器材按指定时间运往指定地点，由苏联驻军和民主德国人民军提供支援、进行安装和安全保卫。当东方一线鱼白时，柏林墙的一期工程——架设铁丝网，初步控制东西柏林之间的边界已接近完成。东西柏林人一觉醒来，面对拔地而起的铁丝网墙，惊得目瞪口呆。随之而来的冲突虽然难免，但在苏军坦克的保卫下，西方的坦克、推土机、吉普车也只好开走了。当晚3000西柏林人企图冲过勃兰登堡门，东柏林警方则把勃兰登堡门完全封锁，并把出入西柏林的过境点减少到十二个。阿登纳表示“遗憾”，宣布对东方集团实行全面贸易禁运。西柏林市市长勃兰特也发表了激昂慷慨的演说。与此形成对照的是西方三国政府，它们直到柏林封锁五天之后（8月17日）才提出抗议，它们认为，首要采取的措施是阻止民主德国封锁去西柏林的通道，除此之外就不必采取进一步的措施了。

修筑柏林墙

西方没有大的反应使民主德国政府敢于采取进一步行动。8月18日开始建造永久性的坚体柏林墙。边界墙也开始完善起来。柏林墙的重要地段墙高3.5米至4米，厚10厘米，在这光滑的水泥墙顶架上水泥圆管，使人无法越墙而过。墙后是一道5米深的坑道和布满铁丝桩的雷区，铁丝桩后是边防士兵使用的7米宽的大道及照明设备、边防岗楼、地堡和铁丝网，还设置了水泥警犬柱，警犬可在100米的地段上警戒。陆续建起的瞭望台上，每天24小时都有子弹上膛的边防战士值班。整个柏林墙共有280个观察哨，137个地堡，274个警犬柱，108公里坑道，全长165公里，其中45公里横穿市区，将柏林的192条大街一分为二。此后在柏林墙的两侧冲突不断。苏联坦克同美、英、法的坦克和武装人员经常在柏林墙两侧对峙，英军坦克一度还开到勃兰登堡门前，但战争并未发生，他们都只在自己的占领区一侧显显威风。柏林墙的构筑使德国分裂进一步固定化，这既符合苏联的战略愿望，也符合美国的战略需要，它们不需要为柏林墙而火并。赫鲁晓夫立即降低了调门，声称“签订对德和约的期限问题将不再是那么重要了”，再一次从六个月期限的“通牒”中抽身出来。西方盟国由于筑墙后仍保持柏林通道的通行，未触犯自己的利益，最终接受了既成事实。第三次柏林危机用一道墙的办法划上了句号。

波茨坦广场地段的柏林墙

对于民主德国乌布利希这些领导人来说，构筑柏林墙是一个两难的选择。柏林墙虽然制止了人员的外流，创造了一个“安全的环境”，保证了乌布利希“新经济体制”的改革，促进了民主德国现代化经济的发展，但是柏林墙同样堵塞了德意志民族统一和国家统一之门，而统一则是德意志民族更重要的历史使命。直到60年代初，统一社会党还一直反对两个德国长期并存的观点。乌布利希在1960年12月的中央全会上还坚持：“尽管暂时出现分裂，但从历史的角度看，民族统一的重新缔造是不可避免的。”但到1962年底，乌布利希不得不开始变调：德意志民族已分裂为两个国家，但仍未否认统一的德意志民族的存在。直到1968年4月6日民主德国颁行的新宪法中，称民主德国是“社会主义的德意志民族国家”，“统一民族”的概念受到了挑战。1970年12月乌布利希在庆祝统一社会党成立25周年的筹备会议上讲话说：“在1871—1945年一个统一国家范围内曾经产生的资产阶级德意志民族，现在已不复存在。民主德国是社会主义的德意志民族国家，联邦德国是北大西洋公约的帝国主义国家，体现着在国家垄断资本统治体制条件下旧的资产阶级德意志民族的残余。”之后德国统一社会党在民族统一问题上的观点发生了决定性的转折。^〔7〕昂纳克上台以后，紧紧追随苏联，正式提出了“两个民族、两个国家”论，并成为70—80年代民主德国处理同联邦德国关系的准则。民主德国就这样放弃了争取民族统一的旗帜，而任由联邦德国单独高举民族统一的旗帜。民主德国在民族统一问题上的这一失误，伤害了德意志民族渴望统一的民族心理，挫伤了德意志民族伟大的亲和力和认同感，在一定程度上刺激了后来出现的大量民主德国居民出走联邦德国，从而动摇了民主德国的根基。

真正打破东西方大国在德国－柏林问题上的僵局，真正打破两个德国在统一问题上的僵持，是联邦德国1969年上台的社会民主党人总理勃兰特及其推行的“新东方政策”。基民盟与基社盟在联邦德国连续执政20年后，终因其老的思维、老的政策、老的行事方式已不合时宜进退维谷，第一次被选民拉了下来成了在野党，社会民主党－自由民主党联合政府则以“连续性和革新”的崭新风貌出现在联邦德国的政治舞台上。勃兰特总理在联邦议会发表的第一个政府声明中，就把外交政策的改革列为重点。勃兰特的新东方政策的主旨是：“与西方合作和协调一致，并与东方达成谅解”；“放弃使用武力”，“与苏联和东欧各国人民实现完全意义上的和平”；承认两个德国的存在，发展两德之间的“特殊关系”，为德意志民族未来的统一作出贡献。勃兰特强调指出：“我们必须维护民族的统一，使德国两部分摆脱当前的不正常关系”；“我们必须阻止德意志民族内部继续彼此疏远，需要通过协调的并存，达到共处的关系”；“联邦德国政府不能考虑从国际法上承认民主德国。即使德意志兰存在两个国家，但是它们彼此不是互为外国，它们之间的关系只能是特殊性质的关系。”联邦政府将继续向民主德国部长会议提出进行谈判的建议，旨在达成有条约形式的合作。

联邦总理勃兰特在前华沙犹太人集居区的纪念碑前下跪谢罪

显然，勃兰特的“新东方政策”是一种积极的明智的政策，一种睦邻的和平的政策，它不仅完全终结了“哈尔斯坦原则”，而且开辟了联邦德国外交的新时代。同样很清楚，勃兰特的“新东方政策”面向的是整个东方，但鼓点子却是敲在两德关系上。勃兰特乘上当时国际紧张局势解缓的东风，持有联邦德国经济大国的实力，不顾国内以弗兰茨·约瑟夫·施特劳斯（Franz Josef Strauß，1915—1988）为首的强权保守派的责难和攻击，勇敢地采取一系列重大步骤，并在短短的两年内取得了引人注目的成功：相继缔结了德苏《莫斯科条约》、德波《华沙条约》^〔8〕、德捷《布拉格条约》；促成苏、美、英、法《四国柏林协定》的签署；特别是1972年两德之间签订了《基础条约》，不仅缓和了两德之间的紧张关系，且为两德之间的关系正常化铺平道路。这事值得大书一笔。

勃兰特“新东方政策”的核心，乃是处理同民主德国的关系，只有实现了同民主德国关系正常化，“新东方政策”才谈得上真正的成功。上台伊始，勃兰特政府就呼吁民主德国，举行承认“现状”和互不歧视的谈判。1970年1月，勃兰特致书民主德国部长会议主席斯多夫（Willi Stoph，1914—1999），建议两德就互相放弃武力问题举行谈判。斯多夫欣然同意，因为这是两德人民普遍的渴望和愿望。这年3月19日，两德的政府首脑勃兰特和斯多夫首次在民主德国的埃尔福特会晤，接着会晤又在5月21日联邦德国的卡塞尔继续。会谈从一开始就是一种棘手的争论，双方各自坚持自己的立场和观点：勃兰特的“一个民族、两个国家”论碰上了乌布利希－昂纳克的“两个民族、两个国家”论。当勃兰特强调两国的真正正常化“必须为克服德意志兰内部的边界铁丝网和墙作出贡献”时，斯多夫则强调，“两个主权国家”是不能合而为一的，“因为对立的社会制度不能合而为一”。斯多夫认为德国的分裂已成事实，强调联邦德国必须从国际法上承认民主德国。当斯多夫提出两德在普遍承认的国际法原则和准则基础上，签署一个“平等关系条约”时，勃兰特拒绝了这一旨在要求联邦德国从国际法上承认民主德国的建议，强调两个德国“有责任维护德意志民族的统一，不互为外国”，表示愿意改善双方的关系。关于西柏林问题，勃兰特再三申述西柏林同联邦德国的联系，斯多夫则认为，西柏林是民主德国领土上的独立政治单位，不属于联邦德国，拒绝讨论。由于在德国分裂的责任、四大国是否继续在德国起作用、德意志民族的前途等问题上仍存在严重分歧，会谈没有成功。两德决定在国务秘书一级继续进行磋商。勃兰特认为，会晤的事实比起德国的两个部分以背相向的那些年代，总是一个进步。

1970年联邦总理勃兰特首晤民主德国部长会议主席斯多夫

从1970年11月下旬开始的联邦德国国务秘书埃贡·巴尔（Egon Bahr）和民主德国国务秘书米歇尔·柯尔（Michael Kohl）之间就交通问题、过境协定和基础条约等问题的会谈，长时间没有取得结果。但是当联邦德国为改善与苏联关系的《莫斯科条约》的缔结与实施，特别是1971年8月21日苏、美、英、法四国就西柏林问题达成协议并于9月3日签订了《四国柏林协定》后，谈判出现了峰回路转之势。民主德国改变了乌布利希坚决不承认西柏林和联邦德国之间联系的立场，并同联邦德国和西柏林就实施《四国柏林协定》的细则进行谈判。1971年12月17日，巴尔和柯尔分别代表联邦德国和民主德国在波恩签署了《关于联邦德国和西柏林之间的过境协定》。三天以后，西柏林议会和民主德国又签署了一项《关于西柏林常住居民去民主德国访问和旅行及交换飞地的协定》。这两个统称为《德德协定》的签订，改善了两德之间的谈判气氛。从1972年1月始，巴尔和柯尔为两国达成一项一般性的《交通条约》进行谈判。当联邦德国联邦议院在5月中旬批准了《莫斯科条约》和《华沙条约》后，5月26日巴尔和柯尔在东柏林签署了两德之间的《交通条约》，前言中指明：联邦德国和民主德国像彼此独立的国家之间的通常关系一样，发展两个国家之间的正常的睦邻关系。6月15日，两个德国之间关系正常化问题开始会谈，两个月后，双方正式开始就签订一项《基础条约》问题进行谈判。谈判围绕以什么方式承认民主德国问题展开激烈的争论。民主德国坚决要求在两德关系正常化后双方互派大使，而联邦德国则主张只互派常驻代表，并强调要在基础条约中明确说明两个德国是一个民族。这个主张遭到民主德国的拒绝。双方各持己见，但强烈要求改善两国关系的共同愿望是迫切的。就在这时，勃兰特政府的政策遭到反对党联盟党的责难，反对党对政府投不信任票仅以一票之差未逞。勃兰特为了改变政府在联邦议院中的无优势处境，9月20日决定援引《基本法》第68条，向联邦议院提出“信任投票案”，让联邦总统解散了联邦议院，并定于11月19日进行大选。勃兰特和民主德国都担心，如联盟党在大选中获胜，已开始的改善两个德国的谈判有可能流产，双方都希望在联邦德国大选前能就《基础条约》达成协议。正是在这样一种背景和愿望的驱使下，谈判于10月底出现突破性进展。民主德国放弃了坚持双方互派大使和在基础条约中写上联邦德国按国际法承认民主德国的条款；联邦德国也作了让步，不再坚持把“一个德意志民族”、“两个国家”的提法写进条约。11月8日，即在联邦德国大选前的11天，巴尔和柯尔草签了《基础条约》。在大选赢得预期的胜利后，12月21日双方正式签订了《关于德意志联邦共和国和德意志民主共和国之间关系的基础条约》，简称《基础条约》。条约保留了双方在谈判中存在的原则性问题的分歧，在此前提下双方达成放弃武力威胁或使用武力；两德边界不可侵犯；互相尊重对方的国家独立和自主。另外，双方强调愿意就实际问题及人道问题进行协调，发展和促进在经济、科学技术、交通、司法往来、邮电、卫生、文化、体育、环保及其他领域的合作；基于双边关系的特殊性，决定在双方政府所在地互设“常驻代表处”。在签署仪式上，联邦政府转交了一封信件，继续强调实现德国统一的意愿。1973年5月联邦议院就《基础条约》进行投票时，以281票赞同、226票反对获得通过。

就《基础条约》的谈判和签订来看，实在是一种双赢的局面。基础条约除促进两个德国关系得到改善之外，也使两个德国对外关系得到新发展。国际社会普遍承认民主德国，民主德国的国际地位进一步得到提高；联邦德国进一步推行新东方政策，实现了同捷克斯洛伐克、匈牙利和保加利亚等国关系的正常化，1972年10月同中国正式建立外交关系，被称为是新东方政策的“终程碑”。两个德国于1973年一起加入联合国。但就民心而论，更为渴望和所向的，却是基础条约以外的“一个民族”和“德国统一”的主张。在大多民主德国群众眼里，联邦德国成了争取民族统一的代表。

勃兰特新东方政策的实施，缓和了东西方在欧洲和德国的局势，开始了一种合作居于主导地位的时代。勃兰特也因此继魏玛共和国总理施特莱斯曼之后，于1970年10月荣获诺贝尔和平奖。正当他事业鼎盛时节，1974年5月，勃兰特却出人意料地引咎辞职，原因是他的一名重要助手贡特尔·纪尧姆（Gunter Guillaume）及其妻子被揭露是民主德国的间谍。联邦议院选举时任政府财政部长的社会民主党人赫尔穆特·施密特接任联邦总理职务。在施密特任内，由于苏美关系由“缓和”转向对抗，出现了“新的冷战时期”，施密特主张从联邦德国自身利益出发，推行“稳定”与“均势战略”，奉行立足西方和发展东方关系的“双轨政策”，为德国的统一创造有利条件。对民主德国推行的政策，重点是发展实质性关系，扩大合作，增加人员往来，用以维系“民族共同感”。“新东方政策”实质上被延续下来。

1982年10月1日，经过“年轻化”改组的基民盟／基社盟联盟党对联邦总理施密特提出建设性的不信任案，作为政府伙伴的自由民主党在其主席根舍（Hans-Dietrich Genscher，1927—　）领导下乘机倒戈，转而支持联盟党。联邦议院表决结果，基民盟主席赫尔穆特·科尔（Hermut Kohl，1930—　）获得多数票，施密特政府被迫中途下台。四天之后，科尔被任命为联盟党自由民主党联合新政府的联邦总理，开始了他长达16年的执政。

科尔无疑是现代德国历史上著名的政治家。他出生在莱茵河畔路德维希斯哈芬一个笃信基督教的小职员家庭，1946年刚十六岁时就加入了基督教民主联盟，投身于政治。据说他在1958年获得历史学博士起，就用历史的眼光来审视德意志民族的前景，主张实现德国的重新统一，重新崛起于世界。凭着他自己勤奋的工作和追求目标的坚毅，1969年就当了莱茵兰－普法尔茨州的总理和基民盟的副主席，七年后更被推为基民盟的主席和联盟党的总理候选人。科尔作为保守党内新的一代的代表，并不拘泥于老一代的因循和僵化，而是主张“革新”。在他上台执政时期，就呼吁德国人为重新实现德国的统一履行义务。他并不中断勃兰特社会民主党政府的新东方政策，而是加强同美国和西方联盟，为在遥远的未来实现德国的重新统一而努力。科尔所推行的新东方政策，与勃兰特和施密特所推行的新东方政策的明显区别，就是立足于紧靠美国和西方联盟，对苏联和民主德国施加明显的压力，迫使苏联和民主德国作出让步。科尔利用美苏紧张关系中的回旋余地，极力推行波恩自己的带有新风格的对外政策。为了维系民族感情，到80年代，联邦德国平均每年以不同形式和各种名义，向民主德国提供各种款项达20多亿西德马克。从1987年9月1日起，发给每位到联邦德国旅行探亲的民主德国人的“欢迎费”，由30马克提高到100马克。民主德国人在联邦德国乘坐火车减价50％，乘坐其他公共交通工具或出入文化场所，不是免费就是优惠。美国记者西奥多·斯坦格评说：“科尔是否真正相信两个德意志国家能够重新统一，这是无关紧要的，但是完全可以肯定，他不想作为使两个德意志国家的分裂变得更加严重的总理载入史册。”这话是客观的，也是中肯的。