二、统一与普鲁士式的政治现代化

俾斯麦领导的“民族统一运动”，一方面摧毁了1815年以来存在于德意志联邦的全部旧有关系，另一方面又包藏着“霸权”和“拯救”的内核，因而在建造德国统一中既要保持现代化的势头，又要保留许多旧的残余。俾斯麦从50年代末60年代初以来就在考虑一种特殊的德意志型的立宪议会制度，既能保持普鲁士王朝和容克阶级的政治统治优势，又能在经济方面照顾资产阶级的利益，并使两个阶级利益相互融合，成为德意志帝国的统治基础。这种设想在1867年成立的北德意志联邦宪法中加以试行，在1871年统一的德意志帝国宪法中加以定型。

1871年4月16日，俾斯麦亲自领导制定的帝国宪法，在新选出的德意志帝国议会上原样通过。这部宪法是北德意志联邦宪法加上作为增补部分的与南德诸侯签订的条约的混合，它不是1848年国民议会宪法精神的继续，而是一种特殊的普鲁士式的君主立宪精神的“开创”。这部宪法一直生效到1918年。进步党在1867年时还反对这一宪法，如今也投了赞成票，表示对国家统一的赞赏和支持。

新帝国由22个邦和3个自由市组成，阿尔萨斯－洛林作为皇帝的直辖领地。最大的邦是普鲁士王国，占帝国全部面积的55％和人口的61％；最小的邦是罗伊斯（老系）侯爵领，人口仅6.2万，土地316平方公里。当时有人讽刺说，这是一个由一只大猛兽、半打狐狸和十几只耗子组成的联邦。新帝国形式上是作为一个联邦组织起来，参加帝国的各邦表面上并未失去各自的原有地位，但是统治权属于普鲁士控制的帝国政府，而不属于各邦。陆军、海军、外交事务、关税和银行立法、间接税、度量衡、货币、民法刑法、邮电以及后来的殖民地事务，都掌握在帝国政府手中，尽管帝国并没有自己的行政机构。保留在各邦手中的则是包括警察、部分司法、直接税、宗教和教育在内的全部邦内行政事务。由于普鲁士在宪法结构中的特殊地位，德意志帝国也算不上一个真正的联邦国家。宪法的一些基本问题，例如是联邦制还是中央集权制、普鲁士的奇特地位、内阁责任问题、扩大民主权利问题等，在俾斯麦执政期间全都显得“模糊不清”，因为宪法的制订主要是为了适用于普鲁士，特别适用于俾斯麦和威廉一世的统治，以及他们之间的互相关系。

宪法规定德意志帝国的首脑为“德意志皇帝”，由普鲁士国王担任，由他的家族世袭。皇帝代表帝国，有权宣战、媾和、结盟、接受和委派大使。皇帝任命宰相和其他行政官员，也可以免除他们的职务。皇帝为陆海军最高统帅。皇帝被赋予召集两个立法机构联邦议会和帝国议会开会或宣布解散的权力，法律由皇帝签署并颁布。

皇帝以下设帝国宰相，由普鲁士首相兼任，只对皇帝负责。德意志帝国没有内阁，仅有一名大臣，就是帝国宰相，他本人又任命政府各部的负责人，称国务秘书，仅作为助手对宰相负责。一再有人要求俾斯麦成立一个帝国内阁，均遭拒绝，他说他讨厌浪费时间来说服同事、朋友和顾问们，说他的政策是明智的。后来有一项修正案，规定皇帝批准的一切法案必须有宰相副署方得有效，但由于皇帝有权任命宰相，因而实权仍属皇帝。宰相的主要职责大多数不是作为帝国首席大臣而是作为普鲁士首相来履行的。1872年俾斯麦曾作了一次试验，把这两个职位分开，把普鲁士首相的职位交给了罗恩，但他很快得出结论，这个试验是不成功的，于是又恢复了旧例。

帝国立法机构由两院制议会构成。上院联邦议会代表各邦，议员为邦政府派遣的高级官员（多半是贵族、容克），按照邦政府指示统一投票。联邦议会主席由宰相兼任。下院帝国议会由25岁以上男子按照普遍、直接、秘密的普选制选出（普鲁士等几个邦的邦议会选举仍采用三级选举制，而不是直接普选制）。议员任期五年。联邦议会不同于西方的上院，它是真正的实权机构，相当于各邦使节构成的帝国最高合议机关，对立法和决策有决定权，任何法律未经联邦议会同意均不能生效。联邦议会有权在皇帝的同意下解散帝国议会。联邦议会代表可以出席帝国议会，发言陈述本邦政府的意见并对法案的表决施加影响。皇帝对外宣战或缔约一般要取得联邦议会的同意。联邦议会还有权裁决各邦之间的争端，在出现不服从帝国法律的情况时，联邦议会有强制执行的决定权。修改宪法必须经联邦议会多数同意。

帝国议会名义上是人民代议机构，但实际权力很小，它没有一个对它负责的政府。普鲁士法学家、后来魏玛共和国宪法起草者胡戈·普鲁伊斯（Hugo Preuß，1860—1925）说，帝国议会是“一个没有政府的议会”，只好“发表独白”。俾斯麦有一段时间像是想在帝国议会多数派帮助下进行统治，立即引起极端保守派（如《十字架报》派）的愤怒，他很快放弃这一念头，声称他反对英国或法国的那种议会制度。帝国议会被一般人称为“国会”，实际上名不符实。帝国议会在立法过程中仅仅是参与者之一，联邦议会有制定行政命令的权力，而帝国议会不能单独制定任何法律。帝国议会通过的议案，只有经联邦议会同意才得生效。帝国议会随时可以被联邦议会和皇帝解散。帝国议会的最大权力就是拒绝预算。只是到了20世纪初，在布洛（Bernhard von Bülow，1849—1929）任帝国宰相时期之后，这个“国会”才开始发挥较有决定性的影响，即使在那时，它对国家的监督仍是十分有限的。但由于帝国议会是普选产生的，它毕竟为资产阶级和各种政治势力提供了合法活动的讲坛，因而它的选举仍具有广泛的吸引力和影响力，以致形成第二帝国不发达的议会制和发达的政党制这样一种奇怪的现象。第二帝国的主要政党有德意志保守党、德意志帝国党、民族自由党、进步党、德意志人民党、中央党（天主教）和代表工人阶级利益的社会民主党等，这些政党的发展和斗争直接影响了德意志帝国的政治生活。

显然，德意志帝国是旧普鲁士的扩大，它盖有很深的普鲁士印记。这主要表现为：第一，宪法规定了普鲁士的领导地位。皇帝由霍亨索伦家族世袭，宰相由普鲁士首相兼任，联邦议会58个席位中普鲁士邦占有17席，第二大邦巴伐利亚只有6席，其他邦4席、3席、1席不等，这使普鲁士可以操纵联邦议会，阻止任何对它不利的法案的通过，因为宪法规定，只需14票反对，法案就被否决，甚至宪法修正案也不例外。第二，宪法规定帝国军队向皇帝个人宣誓效忠，普鲁士的军事法规、军事制度被推行到整个德国，军队处于特殊地位，军事部门凌驾于民政部门之上，总参谋部成为帝国最显赫的特殊部门，普鲁士的军国主义精神渗透到整个德国。第三，从宪法模式看，帝国宪法吸收了普鲁士1850年宪法的主要精神。这种普鲁士风格的君主立宪是由君主和容克掌握实权，直接行使统治权，它同英国虚君式的君主立宪有重大区别，成为近代具有广泛影响的普鲁士式君主立宪模式。德意志帝国是现代意义上的普鲁士，即是“一个以议会形式粉饰门面、混杂着封建残余、已经受到资产阶级影响、按官僚制度组织起来、并以警察来保卫的、军事专制制度的国家”。（马克思语）

这种政治现代化的特点，决定了国家对本国的政治生活、特别对经济发展的加强干预。国家在现代化经济的发展中起重大作用，这也是德国不同于先进资本主义国家如英国的独特之点，后者是在政府的放任政策下发展起来的。德国政府（当时称“宰相府”更合适）通过一系列政策和措施，消除阻碍德国经济发展的障碍。首先是统一币制。1873年7月公布货币法，规定实行帝国金本位制，1875年元旦起帝国马克成为惟一的支付手段；同时普鲁士银行改建为德国国家银行。其次是统一经济法规。70年代上半期，帝国政府颁布了一系列法令：商业法、营业自由法、统一的度量衡法、民权和迁徙自由法、保护国外的商业法、关税法以及对邮政、交通、银行等事务的管理法，使经济的发展不仅获得广阔的天地，且有了法律的保证。接下来是：统一铁路管理，创立“帝国铁路局”，协调帝国铁路线、各邦铁路线、私营铁路线、公私合营铁路线的建设、装备和营运；同时通过国家购买扩大国有铁路的比重。最后是采取保护关税政策。欧美各先进大工业国在低关税进口率的德国倾销商品，给基础薄弱的德国工业以严重冲击；而俄国谷物经由东部铁路廉价输入，也严重冲击了德国国内的粮食市场。1879年1月，帝国议会通过保护关税法，制定新的关税税则，不断提高税率。工业方面的原则是：进口的原料免税，半成品低税、成品分别征税。俾斯麦以他的“谷物法”和保护关税法维护了容克、工业主的利益，稳固了帝国政府的统治基础。1879年后的10年间，俾斯麦得到大地主、大工业家的一致支持，俾斯麦收起了“铁与血”的口号，而用“铁与谷”的温和口号来达到自己的目的。