第二课时  警察管理体制

 

   警察管理体制对于警察机关实现职能、完成任务有极其重要的作用。

一、警察管理体制的含义

从管理学角度来说，体制指的是国家机关、企事业单位的机构设置和管理权限划分及其相应关系的制度。体制是国家基本制度的重要体现形式，它为基本制度服务。基本制度具有相对稳定性和单一性，而体制则具有多样性和灵活性。

警察管理体制是指警察组织机构设置和管理权限划分及相应关系的制度。

二、警察管理体制的类型

西方国家是近代警察制度的发源地，现代警察的设置与管理无不以之为蓝本。但是，由于西方国家在各自的历史、政治、经济和文化发展过程中存在着一定的差异，其警察管理体制也是各有特点的。西方国家的警察管理体制大致可分为三种不同的模式:分散型的警察管理体制，中央集权型的警察管理体制和综合型的警察管理体制。

（一）分散型警察管理体制

分散型警察管理体制就是各个地区的警察机构都是自治性质的，全国性的警察机构与地方警察机构之间不存在上下级的领导与被领导的关系。国外警学专家也将其称之为“无体制的体制”或是“极端非集权化的体制”。

美国警察属典型的分散型管理体制。美国的警察机构分为四种，即联邦警察机构、州警察机构、城市警察机构、县警察机构。在这四种警察机构中，除联邦警察直接受联邦政府或联邦级中央部门统一领导外，其它三种警察机构均直接受地方政府领导，它们与联邦政府没有垂直的上下级关系。联邦警察、州警察、城市警察和县警察虽然同属于警察机构，但由于它们各自实施的法律不同，其职能和权限也都有所差异。

美国的警察管理体制有三个主要的特征。第一，对警察权力的限制严格。警察在行使职权的过程中，要受到法律很大的约束。第二，治安管理地方化。美国是联邦制的国家，各个州都有自己各自不同的法律，警察机构的设立由地方政府承担，负责地方社会治安。第三，执法机构职权分散化。在一个地区内，应当由警察承担的社会责任，通常会由几个不同的机构来分别负责。

（二）中央集权型警察管理体制

中央集权型警察管理体制是指全国警察力量都在国家中央政府直接控制指挥下进行运作的管理体制。法国是实行中央集权型警察管理体制最为典型的国家。法国警察力量分为国家警察总局和国家宪兵部队两部分。国家警察从人员的招募、培训，队伍的指挥、管理，以及制服、器材的装备等全部由国家控制。国家警察在各级机构设置上都是按行政区划等级建立的。各级政府一般不得干预当地国家警察的管理和工作。国家宪兵部队在全国范围内拥有权力。

（三）综合型警察管理体制

综合型警察管理体制也有人称之为“稳健的分散型体制”、“混合型体制”或“折衷体制”。在这种管理体制中，中央政府和地方政府对警察机构都有管理权。这种管理体制使得地方当局对警察有控制与指挥权，但国家制定的统一的要求与规范也必须遵守。

英国是实行这一管理体制最为典型的国家。英国的警察管理体制，是在内政大臣、地方警察委员会和警察局长这三者相互作用的基础上建立的，是由中央政府、地方政府共同对地方警察进行管理的集权和分权相结合的体制。

三、中国警察管理体制

中国警察管理体制可分为两层含义：一是从党和政府与警察机关的组织关系层面来说，中国警察机关实行的是“统一领导，分级管理，条块结合、以块为主”的领导体制。二是从警察机关内部上下级之间领导关系的架构来说，中国警察机关内部实行的是“党委领导下的行政首长负责制”。

（一）中国警察领导体制

警察领导体制是警察管理体制的重要组成部分，它是警察管理内部行政权力的外在形式和具体化，主要表现为警察管理独立单位的领导权属和其内部最高层次的领导集体采取什么形式进行领导的制度。根据我国相关法律规定，现行的中国警察的领导体制是：“统一领导，分级管理，条块结合、以块为主”。

1．统一领导，分级管理。中国警察实行相对集中的管理体制，各级警察机关都在党的绝对领导下，同时接受上级警察机关的领导和指导。“统一领导”就是全国的警务工作统一接受党中央和国务院的领导，地方警察机关接受公安部的统一领导。“分级管理”是指中央警察机关和地方警察机关分别接受党中央、国务院和各级地方党委、人民政府的领导和管理，同时县以上地方警察机关对所辖警察机关实行领导和管理。

统一领导和分级管理是集权和分权的统一。分级管理是为了确保统一领导，而统一领导又必须分级管理。这种体制能调动中央和地方两个方面的积极性。

2.条块结合、以块为主。警察机关在实际工作中接受自上而下的警察机关的“条”的领导管理与接受各级地方党委、政府的“块”的领导管理并行，实行双重领导组织制度。

（1）“条”是从上到下的警察职能部门业务管理体系。“块”是指地方各级警察机关的分层，隶属同级地方党委领导，保一方平安。

（2）“条”与“块”结合必须是“条条领导”与“块块领导”相互配套、互为前提的有机组合。以“块”为主是“块块领导”为主解决具有地方特点的具体地区性问题。

（3）条块结合和以块为主是辩证统一的关系，既强调警察机关内部集中统一领导指挥与地方党委领导警察机关的结合，又强调各地警察机关从实际出发更又针对性、更有效地搞好警察工作。

（二）党委领导下的行政首长负责制

长期以来，我国各级警察机关一直实行的是党委集体领导下的行政首长负责制，这种制度具有以下特点：

    1.党委集体领导制度。党委集体领导制度是指警察机关的重大决策重要事项必须由本机关党委共同讨论决定的制度。主要包括：凡是涉及党的路线、方针、政策的贯彻实施，重大工作任务部署，必要的人事变动以及其他应由党委集体决策的问题，均应由集体讨论通过，实行集体决策。

2.行政首长负责制。行政首长负责制是指由各级政府及其所属部门的首长对本政府或本部门的工作负全面责任的制度。警察机关行政首长负责制是指警察机关的行政首长对本警察机关的全部工作负全部责任。

党委集体领导下的行政首长负责制具有较强的工作针对性，首先集体决策能充分发扬民主，集思广益，有效的弥补了行政首长个人智慧难以应付复杂多变的警察执法环境的缺陷，大大提高了决策的科学性和有效性。其次强调行政首长负责制，可以充分发挥行政首长行动迅速、责任明确、指挥有力的优势，更好地适应警察工作“急、难、险、重”的要求。这种管理体制综合了首长制和委员会制的优点，充分发挥了民主集中制的领导原则，是经实践证明成功有效的决策方式。

（三）中国警察的权力配置方式

警察的权力配置是指在警察机关中，上下级警察组织之间如何进行权力分配的制度体系。根据行政组织上下级之间权力分配关系的不同，一般可分为集权制、分权制和均权制三种方式。

集权制指的是一切权力归上级，我国各级警察机关都必须服从上级警察机关的领导与指挥。集权制有利于集中统一领导，保证政令畅通，上下协调一致。

分权制指的是下级对所辖事务具有自主决策权，每一级警察机关在自己的职权范围内拥有自主决策权。分权制有利于调动主观能动性。

均权制指的是上下级行政机关之间保持权力均衡。我国警察机关上下级之间采取了均权制的权力配置方式。其特点是：就行政事权的性质进行合理划分，凡适宜上级统一管理的划归上级行使权力；凡适宜地方管理的划归地方管理，并维护上级和下级的领导协调关系。均权制的权力配置方式可以有效地发挥集权制命令统一、指挥灵便、力量集中及分权制因地制宜、分权民主、积极主动的优点，可以大大提高警察行政权力的权威性和有效性。

（四）人民警察的职务序列

1.人民警察职务序列的概念

人民警察职务序列是指人民警察职务的体系,主要包括人民警察职务的名称、级别、职务数量等内容。人民警察的职务序列体现了人民警察内部上下级之间具体的权力分配。

警察机关人民警察职务分为警官职务、警员职务和警务技术职务。依据职务是否具有领导职能又分为领导职务和非领导职务。

领导职务是指在警察机关中具有组织、决策、管理、指挥职能的职务。警察机关履行警务指挥职责的人民警察实行警官职务序列。也就是说领导职务序列即是警官职务序列。非领导职务是指在警察机关中与领导职务相对应的某些职务。警察机关履行警务执行职责的人民警察实行警员职务序列。即非领导职务序列就是警员职务序列。

2.人民警察职务序列的设置与管理

（1）警官职务序列

警察机关领导成员和内设综合管理机构警官职务由高至低为：省部级正职、省部级副职、厅局级正职、厅局级副职、县处级正职、县处级副职、乡科级正职、乡科级副职。

警察机关内设执法勤务机构警官职务由高至低为：总队长、副总队长、支队长、副支队长、大队长、副大队长、中队长、副中队长。

县级以上地方人民政府警察机关派出机构、内设执法勤务机构和不设区的市、县、自治县警察局根据工作需要，可以设置主管政治工作的政治委员、教导员、指导员等警官职务。

（2）警员职务序列

警察机关及其内设综合管理机构警员职务由高至低为：巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

警察机关内设执法勤务机构警员职务由高至低为：一级警长、二级警长、三级警长、四级警长、一级警员、二级警员、三级警员。

（3）警务技术职务

警察机关从事警务技术工作的人民警察实行警务技术职务序列。

警察院校实行的警务技术职务序列由高到低为：教授、副教授、讲师、助教。警察研究机构的警务技术职务分为研究员、副研究员、助理研究员。行政机关从事技术工作的民警可以审评总工程师、工程师、助理工程师等。

（五）其他机关人民警察

我国人民警察从宏观上分为五类：公安机关的人民警察，国家安全机关的人民警察、监狱、劳动教养管理机关的人民警察，人民法院的司法警察和人民检察院的司法警察。

 1.国家安全机关人民警察

国家安全机关人民警察是国家安全机关从事警务工作的人民警察的统称。国家安全机关由国家安全部和地方各级安全机关组成，实行“垂直领导，两级管理”。其主要任务是领导和管理反间谍工作，开展隐蔽战线的斗争，保卫、促进社会主义现代化建设和统一祖国的大业，加强人民民主专政，保障国家安全，行使宪法和法律规定的警察机关的侦查、拘留、预审和执行逮捕的职权。

 2.监狱人民警察

监狱人民警察是指依法从事监狱管理、执行刑罚、改造罪犯工作的人民警察，俗称“狱警”，是我国人民警察的重要组成部分。

中国监狱工作实行的是集中统一领导与分级管理相结合的管理体制。司法部设有监狱管理局，具体负责全国监狱的管理工作。各省、自治区、直辖市监狱管理局在司法部和省、自治区、直辖市司法厅领导下，具体负责本地区监狱的管理工作。

  3.人民检察院的司法警察

人民检察院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一，依法参与检察活动。人民检察院司法警察的任务是通过行使职权，维护社会主义法制，维护检察工作秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产；预防、制止妨碍检察活动的违法犯罪行为，保障检察工作的顺利进行。最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院司法警察工作，上级人民检察院领导下级人民检察院司法警察工作。

人民检察院司法警察编制、建制，由最高人民检察院规定。人民检察院司法警察实行编队管理。最高人民检察院设法警局；省、自治区、直辖市人民检察院设法警总队；省、自治区、直辖市人民检察院分院和自治州、省辖市人民检察院设法警支队；县、市、自治县和市辖区人民检察院设法警队；司法警察接受所在人民检察院检察长的领导，接受所在人民检察院和上级人民检察院司法警察部门的管理。

  4.人民法院的司法警察

人民法院司法警察是中华人民共和国人民警察的警种之一。其任务是通过行使职权，预防、制止和惩治妨碍审判活动的违法犯罪行为，维护审判秩序，保障审判工作的顺利进行。最高人民法院领导地方各级人民法院和专门人民法院司法警察工作，上级人民法院领导下级人民法院司法警察工作。

人民法院司法警察的编制、建制，由最高人民法院规定。人民法院司法警察实行编队管理。最高人民法院设立司法警察局，高级人民法院设立司法警察总队，中级人民法院设立司法警察支队，基层人民法院设立司法警察大队；人民法院司法警察受所在人民法院院长的领导，接受所在人民法院和上级人民法院司法警察部门的管理。