警察组织结构与管理体制

 

    警察组织结构与管理体制是指以一定的方式将警察组织起来，按照警察的任务、工作特点、工作目的等，进行编制、分配、管理的活动。警察组织结构与管理体制是实现警察职能的重要条件，是实现警察任务的重要保障，是警察队伍建设的前提和基础。

 

                     第一课时  警察组织结构

警察组织结构是警察组织在职、责、权方面的动态结构体系，其本质是为实现警察组织战略目标而采取的一种分工协作体系。警察组织结构必须随着警察组织的重大战略调整而调整。

一、警察组织结构的含义

西方关于组织的理论主要是在20世纪随着组织管理问题的产生才迅速发展起来的。从广义上说，组织是指由诸多要素按照一定方式相互联系起来的系统。从狭义上说，组织就是指人们为实现一定的目标，互相协作结合而成的集体或团体，如党团组织、工会组织、企业、军事组织等等。狭义的组织专门指人群而言，运用于社会管理之中。在现代社会生活中，组织是人们按照一定的目的、任务和形式编制起来的社会集团，组织不仅是社会的细胞、社会的基本单元，而且可以说是社会的基础。

组织结构是表明组织各部分排列顺序、空间位置、聚散状态、联系方式以及各要素之间相互关系的一种模式，是整个管理系统的“框架”。其本质是组织的全体成员为实现组织目标，在管理工作中进行分工协作，在职务范围、责任、权利方面所形成的结构体系。简言之，组织结构就是指组织内部对于工作任务是如何进行分工、分组和协调合作。

二、警察组织的结构类型

根据组织结构理论，纵观世界各国的警察组织结构，根据警察机关内部层级、部门关系的不同，大致可以分为三种基本的类型，即直线型警察组织结构、职能型警察组织结构和直线职能型警察组织结构。

（一）直线型警察组织结构

直线型警察组织结构是最简单和最基础的组织形式，它的特点是各级警察机关从上到下实行垂直领导，呈金字塔结构。下属部门只接受一个上级的指令，各级警察机关主管负责人对所属组织的一切问题负责。其优点是：结构比较简单，责任分明，命令统一。以法国为代表的集权型警察管理体制的国家,警察组织结构多为直线型。

法国警察由国家警察和国家宪兵两大并列警察系统组成，他们担负同样的任务，享有同样的权力，二者的区别在于：国家警察负责1万人以上的城市的治安工作；而国家宪兵负责人口在1万人以下的城镇和所有农村地区的治安工作。国家警察和国家宪兵都自成系统，它们设在地方的机构分别属于其中央机关即总局的派出机构或分支机构，而不是地方政府的组成部分。这两大警察系统内部均实行垂直领导体制，体现在国家警察总局和国家宪兵总局分别受内政和公共安全部长、国防部长的委托及指令,对各自系统的日常事务、人事安排、财务等实行全面领导。

（二）职能型警察组织结构

职能型警察组织结构又称为多线性警察组织结构，它是按职能来组织部门分工，即从高层到基层，均把承担相同职能的管理业务及其人员组合在一起，设置相应的管理部门和管理职务。以美国为代表的分权型警察管理体制的国家，警察组织结构多为职能型。

美国警察组织结构的特点是：中央只负责有关中央警察机关及其警务活动的立法，涉及地方警察机关及其警务活动的法律由地方议会负责制定；中央政府依法设立并管理、指挥中央警察机关，中央政府无权管理、指挥地方警察机关；全国没有统一的警察组织和警察制度，中央政府的中央警察机关只是执行法律的联邦政府部门警察机关而非全国警察的首脑机关。中央警察机关与地方警察机关各有法定的职权和管辖范围，互不干涉。

（三）直线职能型警察组织结构

直线职能型警察组织结构是现代社会中最常见的一种结构形式。这种组织结构的特点是:以直线为基础，在各级行政主管之下设置相应的职能部门从事专业管理，作为该级行政主管的参谋，实行主管统一指挥与职能部门参谋——指导相结合。在直线职能型结构下，下级机构既受上级部门的管理，又受同级职能管理部门的业务指导和监督。各级行政领导人逐级负责，高度集权。以英国为代表的集权分权结合型警察管理体制的国家，警察组织结构多为直线职能型。

英国警察实行三角形（又称倒金字塔形）领导体制。三个支点是内政大臣、地方警察委员会和地方警察局局长。在三角权力中，地方警察局局长的权力最大，内政大臣次之，警察委员会的权力最小，有些地方甚至形同虚设。三角形领导体制的核心是地方自治。

三、警察组织结构的构成要素

警察组织是一个多层次、多序列的组织系统，是根据特定职能、职责和权力划分而建立，有一定隶属关系的有机统一的整体。其构成要素主要有:

(一) 必须要素

1.要有明确的目的和宗旨。一个清晰而明确的组织目标是行政组织存在的基础，也是其组织凝聚力的重要保证。中国警察组织目标概括地讲，就是保卫国家安全、维护社会稳定，宗旨是全心全意为人民服务。

2．要有适量的警员。警务人员是警察组织的主体，合格的高素质的警察队伍、完整科学的警种结构，是警察组织有效运转的前提条件。警务人员必须具备一定的资格条件，通过科学而有效的录用、培训渠道源源不断地充实到警察队伍中。

3．要有一定形式的机构。将合适的人员按一定的形式组织起来，才能实现组织目标。也就是必须设置必要的、合适的机构，警察机构是实现警察职能作用的重要条件，是警察组织结构的外在表现形式。

4．要有明确的职责分工和权力分配。警察组织要有效发挥其职能，除了要有健全的机构设置之外，还必须要有相应的职位配置和职权划分，也即要有明确的职责分工和权力配置，同时还要有完成这些职责分工和权力配置必不可少的法律、规章、程序、准则，从而实现权责分明、职责相当。否则庞大的警察组织就无法协调统一行动，也会使警察组织的合法性、权威性受到威胁。

(二)辅助性要素

1．经费。古人云“兵马未动，粮草先行”。警察经费保障是确保警务工作发展的基石，警察组织作为政府组织的一个职能部门，担负着维护社会政治稳定、服务经济发展和保卫人民群众安全的社会责任及政治责任。由于工作性质、特点的不同，警察组织的装备条件、经费保障的需求明显高于其他行政部门，各项警务工作的开展都要以财力物力为后盾，否则只 是纸上谈兵。

2．装备设施。警察组织的存在和运转，必须有一定的物质基础作保障，包括办公场所、物质装备、办公用具、通讯设施等等，同时作为武装性质的职能部门，还必须配备相应的武器装备、特殊器材等等。这些都是警察组织为实现组织目标而开展组织活动所必不可少的物质手段。

四、警察组织设置的原则   

警察组织的设置应根据各个历史时期的经济社会发展要求，结合警务工作的性质、任务和特点，确定警察组织设置。中国警察组织的设置，坚持了“精简、效能、统一”等原则，即精简上层，充实和加强基层；统一编制管理，规范上下级事权划分，调整机构设置，解决分工过细、职责交叉、警力分散等问题，以达到有利于提高快速反应能力和社会控制能力，有利于提高工作效率和质量要求。具体说来，警察组织设置的原则主要有以下几点：

（一）国家设置原则

警察组织的设置权属于国家。因为中国警察是人民民主专政的工具，是武装性质的国家治安行政力量和刑事司法力量，是政府的重要组成部分。因此，警察组织只能由国家来确立，其他任何组织、部门和个人均无权设置。坚持这一原则，就使中国警察的组织具有国家权威性，能更充分地发挥警察组织的职能作用。

（二）行政对应原则

警察组织行政对应原则包含两层含义，一是各级警察组织的设置要与国家行政区划相对应。我国目前的行政区划分为：省、自治区、直辖市，自治州、设区的市，县、自治县、不设区的市、市辖区，乡、民族乡、镇。警察组织的设置要与行政区划的管辖范围相对应，不设跨行政区的警察组织。二是各级警察组织的设置要与政府机构管理体制相对应。国务院下设各部(委), 县级以上各级人民政府依照法律规定的权限，负责管理本行政区域的行政工作。公安部是国务院主管全国警务工作的警察组织，县级以上各级地方人民政府设置相应的警察组织，负责本行政区域内的警务工作。

（三）精简和合理的原则

精简是指要精干、简化机构设置；合理是指要按实事求是的科学态度设立机构。精简和合理，是社会主义国家行政机构设置的根本原则。这一原则的要求是：根据国家的任务和实际需要设置警察机构；机构分工要合理，避免重叠，实行目标分类，宜简不宜繁，加强协调，对交叉的工作、业务相近又不能合并的机构的工作，要发挥综合性协调机构的协调职能，排除可能出现的障碍；简化层次，组织管理机构需要分层分级，但要根据需要合理分层分级，尽量简化。

（四）管理幅度适宜原则

管理幅度是指一个决策中心或领导者能够直接有效地指挥和控制下级部门和工作人员的数量。管理幅度适宜是建立警察组织机构的重要原则，是有效进行警察组织管理活动的保证。因为，在组织管理工作中，一个人的管理幅度过大，会因知识和能力的限制造成顾此失彼，误时误事；而管理幅度过小，又势必造成层次增加。因此，必须要确定一个大体合理的管理幅度，以保证管理工作的均衡性。

（五）高效原则

高效原则是指在组织管理中用最小的人力、物力和财力来获得较大的工作效益。警察组织要达到高效有三个标准：即在警察组织中节省人力、物力、财力，达到低消耗；在处理警务上时间短、速度快；警察行政管理工作取得实际效果。  

（六）统一指挥、权责对应原则

统一指挥、权责对应原则是指每个组织内必须命令统一、令出必行、快速反应，每个职位都有人负责、每个人都知道自己应该向谁负责及哪些人应对他负责、每个职位的管理者都有一定范围的权利。警务工作的特殊性要求警察组织机构设置必须遵守统一指挥、权责对应的原则。

（七）法律程序原则

法律程序原则是指根据宪法和法律对国家行政机构设置的宗旨、性质、地位、职权、人员编制、内部结构、领导制度的规定来设置警察机构。在警察机构设置中，首先，必须按照《宪法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方地方各级人民政府组织法》、《人民警察法》、《公安机关组织管理条例》等国家法律、法规的规定设置警察机构。其次必须依照法定程序设置机构，按照行政组织法规的规定，设置、通过、变更或撤销机构，必须由上级主管部门在其职权范围内审查批准。

五、中国警察的组织结构

中国警察组织是一个多层次、多序列、有一定隶属关系的组织系统，它的所有组织都是根据特定职能而设立的从事统一行动的群体。中国警察组织从中央到地方纵向分为四级，即中央、省（自治区、直辖市）、地市（行署、州、盟）、县（市、旗）警察组织。其中，直辖市、地市、县（市、旗）警察组织设立派出机构，由上级警察组织直接领导和管理。从横向来说，每一级的警察组织机构其内部都设有若干业务职能部门，配置一定数量职位、职数、岗位、编制的专业人员。具体可以分为：

(一) 中央级警察组织

公安部是国务院主管全国公安工作的中央级警察组织，是全国警务工作的最高领导机关和指挥机关。

1.公安部的职责任务

公安部在党中央、国务院的领导下，按照党的路线、方针、政策和国家宪法、法律，指导全国公安机关的组织建设和业务建设，依法管理社会治安，惩治各种刑事犯罪分子，保卫国家安全，维护社会治安秩序，惩治各种刑事犯罪分子，保护公民的人身、财产安全和其他合法权益，保障社会主义现代化建设的顺利进行。

2.公安部的机构设置

根据公安部的职责、业务性质和工作需要，其内设机构有:政治部（内设人事训练局、宣传局）、纪检委（监察局、警务督察局、审计局合署办公）、办公厅（内设信访局、档案局）、机关党委、离退老干局。其它业务局有: (1)国内安全保卫局； (2)经济犯罪侦查局(证券犯罪侦查局)；(3)治安管理局；(4)边防管理局；(5)刑事侦查局；(6)出入境管理局；(7)消防局；(8)警卫局；(9)中央警卫局；(10)铁道部公安局；(11)公共信息网络安全监察局；(12)行动技术局；(13)监所管理局；(14)交通运输部公安局；(15)民航总局公安局；(16)森林公安局；(17)交通管理局；(18)法制局；(19)外事局；(20)装备财务局；(21)禁毒局；(22)科技信息化局；(23)海关总署缉私局；(24)机关服务局；(25)反邪教局；(26)反恐局。

（二）省级警察组织

省级警察组织是省级人民政府负责全省警务工作的主管机关。省、自治区设公安厅、直辖市设公安局；公安厅（局）是省级人民政府的职能部门之一。

公安厅（局）的机构设置按照“精简、统一、效能”的原则，同时考虑到各省、自治区、直辖市所辖人口数量、地域面积、治安状况、经济水平等因素，公安厅（局）内设机构中的重要部门应与公安部内设机构大体对应，人口稀少、经济不发达的省、自治区应适当少设。

省、自治区、直辖市警察机关必设机构包括：办公室（警令部、警务合作处）、国内安全保卫总队、经济犯罪侦查总队、治安管理总队、刑事侦查总队、出入境管理局、公共信息网络安全监察总队、监所管理总队、交通警察总队、法制处、消防总队、警卫处、行政财务处和政治部、纪检、监察、审计、离退休、干部服务部门、机关党委等机构按统一规定设置。

各地根据不同情况和需要，可选设信访、装备、研究、户政、文保、宗教、边防、缉毒、科技等机构。

（三）地市级警察组织

地市级警察组织包括省辖市设立的公安局、自治州设立的公安处以及省级直辖市公安局下设的公安分局，它们分别是本级人民政府的一个职能部门，负责本地区范围内的警务工作。其任务是：在同级党委、政府的领导下，同时接受上级警察组织的领导，运用法律武器，发挥职能作用，打击敌人，惩罚犯罪，维护社会治安秩序，保护人民的各项权利和生命财产安全，巩固人民民主专政。

内设机构一般有政治部、纪律检查委员会、警务督察支队、警令部、经济案件侦查支队、治安管理警察支队、刑事案件侦查支队、交通警察支队、特巡警支队、禁毒支队、反扒窃警察支队、出入境管理处、监所管理支队、科技通信管理处、法制室、控告申诉处、后勤保障部等。

 设区的市级警察机关根据工作需要设置相应的分局。

    （四）县级警察组织

    市、县、自治县警察机关是本级人民政府的一个职能部门。县级警察机关一般分为执法勤务机构和综合管理机构。执法勤务机构包括：指挥中心（办公室）、国内安全保卫大队、刑事侦查大队、交通管理大队、治安管理大队等。综合管理机构包括政工监督室（纪委、监察室、督察大队）、法制室、警务保障室等。各地可根据实际工作情况，增设若干机构。经济犯罪侦查、水上治安管理、出入境管理、公共信息网络安全监察和禁毒等任务特别繁重的县级警察组织，可增设相应建制大队。

县级警察组织可根据需要设置派出机构，接受县级警察机关的直接领导，履行法律赋予的职能。

   （五）羁押场所的设置

1．看守所

看守所是指羁押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人的机关。被判处有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往劳动改造场所执行的罪犯，也可以由看守所监管。

看守所的任务是依据国家法律对被羁押的犯罪嫌疑人实行武装警戒看守，保障安全；对犯罪嫌疑人进行教育；管理犯罪嫌疑人的生活和卫生；保障侦查、起诉和审判工作的顺利进行。

看守所以县级以上的行政区域为单位设置，由本级警察组织管辖。另外，省、自治区、直辖市国家安全厅（局）根据需要，可以设置看守所。铁道、交通、林业、民航等系统相当于县级以上的警察组织，可以设置看守所。

2．拘留所

拘留所是羁押治安拘留以及司法拘留的人员的羁押机关，属国家行政羁押机关，由警察组织统一负责管理。县级以上地方人民政府根据需要设置拘留所。拘留所的设置和撤销，由县级以上地方人民政府警察机关提出意见，按照规定的权限和程序审批。

3．强制隔离戒毒所

强制隔离戒毒所是警察机关依法通过行政强制措施为吸毒成瘾严重，通过社区戒毒难以戒除毒瘾的人员提供科学规范的戒毒治疗、心理治疗、身体康复训练和卫生、道德、法制教育，开展职业技能培训的场所。强制隔离戒毒所由县级以上地方人民政府设置。由警察组织提出设置意见，经本级人民政府和省级人民政府警察组织分别审核同意后，报省级人民政府批准，并报公安部备案。强制隔离戒毒所机构名称为XX省（自治区、直辖市）、XX市（县、区、旗）强制隔离戒毒所。同级人民政府设置有司法行政部门管理的强制隔离戒毒所的，警察组织管理的强制隔离戒毒所名称为XX省（自治区、直辖市）、XX市（县、区、旗）第一强制隔离戒毒所。

4．收容教育所

收容教育所是警察机关依法对卖淫嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育，组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施的场所。收容教育所的设立，由省、自治区、直辖市或者自治州、设区的市的警察组织根据收容教育工作的需要提出方案，报同级人民政府批准。收容教育所的管理由设立收容教育所的警察组织负责。收容教育所的名称为“某省、自治区、直辖市、自治州（盟、市）公安局收容教育所”。

（六）专门警察机关

专门警察机关指国家在某些专门行业部门设置的警察机构。我国已经建立的专门警察机关有铁路警察机关、交通警察机关、民航警察机关、林业警察机关、海关警察机关、海洋警察机关。

1.铁路警察机关

铁路警察机关是负责全国铁路安全保卫工作的专门警察机关。铁道部公安局作为全国铁路公安系统的领导机关，负责全国铁路公安保卫任务的部署和公安执法监督，组织、协调、指挥跨省、区重大案件的侦破工作。铁路局设铁路公安局，铁路分局设铁路公安处，大、中车站设公安段或派出所。

2013年，铁道部并入交通运输部，组建铁路总公司承担铁路运输职责。原铁道部公安机关和交通部公安机关目前仍维持现状。铁路工程总公司和铁道建筑总公司原设的铁路工程公安局等机构已经划归所属地警察组织管辖。

2.交通警察机关

交通警察机关是负责全国道路交通安全保卫工作的专门警察机关。交通警察机关工作的目的是整治水上运输和公路运输的治安秩序，保障交通运输生产建设、旅客生命财产和交通运输线的畅通。交通警察机关属于公安部序列局，机构设置在交通运输部。

3.民航警察机关

民航警察机关是以民航飞行和空防安全为中心，保障民航事业顺利进行的专门警察机关。中国民航总局下设公安局，是民航总局的职能机构，同时列入公安部业务局序列。民航地区管理局设公安处，执行县级警察组织的权限，在警察业务上受民航总局和所在地公安厅（局）的双重领导。公安处（分处）下设机场公安派出所。

4.林业警察机关

林业警察机关是保卫全国森林资源的安全，维护林区社会治安秩序，保障林业生产建设的顺利进行的专门警察机关。国家林业局设立森林公安局，是国家林业局的一个职能机构，同时列入公安部业务局序列，受公安部和国家林业局的双重领导。而省级、省级以下林业警察机关的设置则比较复杂，各地因情况而异。

5.海关警察机关

海关警察机关是国家缉私警察队伍。海关总署设有缉私局，实行海关与警察双重领导，以海关领导为主的体制，并按照海关对缉私工作的统一部署和指挥，部署警力，执行任务。全国各直属海关设立缉私分局。

6.海洋警察机关

2013年3月，《国务院机构改革和职能转变方案》规定重新组建国家海洋局。为推进海上统一执法，提高执法效能，将现国家海洋局及其中国海监、公安部边防海警、农业部中国渔政、海关总署海上缉私警察的队伍和职责整合，重新组建国家海洋局，由国土资源部管理。同时规定在国家海洋局内下设国家海洋警察机关，负责海上执法。

（七）武装警察部队

武装警察部队是担负国家赋予的安全保卫任务的部队，受国务院、中央军委双重领导，由内卫、黄金、森林、水电、交通等部队和公安部领导的公安边防、消防、警卫部队组成。

武警部队实行“两统一分”的领导管理体制，即由国务院、中央军委统一领导、统一管理与各级警察组织分级指挥相结合的体制。

目前，武警部队拥有三类八个警种：

第一类，内卫部队。中国人民武装警察内卫部队是武警部队主要组成部分，受武警总部的直接领导管理。包括各省、自治区、直辖市武警总队、机动师和总部直属单位。

第二类，列入武警序列受国务院有关业务部门和武警总部双重领导的部队，即黄金、水电、森林、交通部队统称武警警种部队，是以军事化组织形式直接参与国家经济建设的特殊武装力量。

第三类，列入武警序列由警察机关管理的部队，即边防、消防、警卫部队。边防部队主要担负边境检查、边境治安管理和部分地段的边界巡逻、打击偷渡以及海上缉私。消防部队主要担负防火灭火任务、在非暴力意外事件中救援平民。消防部队由公安部消防局管理，各省、自治区和直辖市设有公安消防总队（公安消防局）。警卫部队主要担负党和国家领导人、省市主要领导及重要来访外宾警卫任务。警卫部队由公安部警卫局管理，各省、自治区和直辖市公安厅（局）设有警卫局。

（八）警察院校、教育科研科构

公安部和省（自治区、直辖市）公安厅（局）和市（地）公安处（局）分别设警察院校（教育训练机构）、科研、新闻出版、体育医疗等机构。

    警察院校一方面在教学业务上接受教育部和地方各级教育行政机关的领导和指挥，具有教育机构的性质；另一方面，又是警察组织体系中重要的组成部分，属于警察建制，为各级警察组织培养人才。警察院校实行警务化管理，教师纳入人民警察系列；在管理体制上实行警察组织和教育行政机关双重领导，以警察组织为主的体制。目前警察院校有中国人民公安大学、刑警学院、武警学院、海警学院、铁道警察学院等部属警察院校和河南警察学院、北京警院等地方警察院校共计30余所。

警察科研机构也是警察组织的重要组成部分，属于警察建制，归警察组织领导与管理，研究人员属于人民警察编制。主要研究与警察实战相联系的包括自然科学、社会科学在内的课题，为警务一线提供理论支持和技术保证。