【目录】
【正文】
第一章 警察的起源与发展
第一节 警察的词源与定义考察
一、警察的词源考察
（一）中国“警察”的词源考察
在中国古代，警、察两个字曾长期分别使用。古代“警”字，从敬从言，上敬下言；敬者，戒也；戒之以言，谓之警；有言在先，不得违戒。“警”有戒敕、防卫戒备之意。如《周礼》中有“正岁则以法警戒群吏”；《左传·宣公十二年》中有“且虽诸候相见，军卫不彻，警也”。古代“察”字，谓以手持肉，祭天求示，得神意而明白。反复详审谓之察；察之为明。“察”有辨别、核察之意。如《孟子》中有“明足以察秋毫之末”。东汉许慎所著的《说文解字》说：“警，戒也。”“察，覆也。”之后，“警”的词义不断发展，引申出告诫、警告、戒备等意思。作为名词，警是指紧急的情况或消息；作为形容词，警为敏锐、敏感之意。“察”还引申出考察之意。
“警”与“察”作为一个词连用，最早见于唐朝颜师古给《汉书》所作的注。其原文为：
大将军光更尊立武帝曾孙，是为孝宣帝。即位，心内忌贺，元康二年遣使者赐山阳太守张敞玺书曰：“制诏山阳太守：其谨务盗贼，察往来过客。毋下所赐书！”（师古曰：“密令警察，不欲宣露也。”）敞于是条奏贺居处，著其废亡之效，曰：“臣敞地节三年五月视事，故昌邑王居故宫，奴婢在中者百八十三人，闭大门，开小门，廉吏一人为领钱物市买，朝内食物，它不得出入。督盗一人别主徼循，察往来者。
昭帝去世后，太子昌邑王贺本来应该继承皇位，但朝中大臣立了武帝曾孙为帝，即孝宣帝。孝宣帝即位后，对贺心存疑忌，便派山阳太守张敞对昌邑王贺进行详细观察。在对《汉书》作注时，对张敞的详细观察报告，颜师古理解为“警察”。可见，在唐朝，警察是指一种秘密的调查控制活动。
在《五代旧史》中，有两处提到“警察”一词。一处是将警察视为一种职责，一处是具体指出警察的职责是擒奸捕盗、庇护部民。
其一，萧希甫，宋州人也。……希甫拜左散骑常待，躁进尤甚，引告变人李筠夜扣内门，通变书云：“修堤兵士，欲取郊天日举火为叛。”安重诲不信之。斩告变者，军人诉屈，请希甫啖之。既而诏曰：“左散骑常待、集贤殿学士判院事萧希甫，身处班行，职非警察，辄引凶狂之辈，上陈诬 之词，逼近郊 ，扇摇军众。李筠既当诛戮，希甫宁免谪迁，可贬岚州司户参军，仍驰驿发遣。”长兴中，卒于贬所。
其二，广顺三年秋七月丁酉，诏曰：“京兆、凤翔府、同、华、……、耀等州县军镇，顷因唐末藩镇殊风，久历岁时，未能厘革，政途不一，何以教民。其婚田争讼、赋税丁徭，合是令佐之职。其擒奸捕盗、庇护部民，合是军镇警察之职。今后各守职分，专切提撕，如所职疏遣，各行按责，其州府不得差监征军将下县。”
在《新五代史》和《金史》中也提到“警察”一词。
据《新五代史》载：隐帝时，河中李守贞、凤翔王景崇、永兴赵思绾等皆反，关西用兵，人情恐惧，京师之民，流言以相惊恐。弘肇出兵警察，务行杀戮，罪无大小皆死。是时太白昼见，民有仰观者，辄腰斩于市。市有罪者忤一军卒，诬其讹言，坐弃市。凡民抵罪，吏以白弘肇，但以三指示之，吏即腰斩之。又为断舌、决口、 筋、折足之刑。李崧坐奴告变族诛，弘肇取其幼女以为婢。于是前资故将失职之家，姑息僮奴，而厮养之辈，往往胁制其主。侍卫孔目官解晖狡酷，因缘为奸，民抵罪者，莫敢告诉。燕人何福进有玉枕，直钱十四万，遣僮卖之淮南以鬻茶。僮隐其钱，福进笞责之，僮乃诬告福进得赵延寿玉枕，以遣吴人。弘肇捕治，福进弃市，帐下分取其妻子，而籍其家财产。
据《金史》载：诸京警巡院，使一员，正六品，掌平理狱讼、警察别（所）部，总判院事。
《新五代史》所指出的是，史弘肇出兵平反，使用了许多残酷手段，应该说他是在行使警察的对内镇压职能。而《金史》中所说的警巡院类似于州县一级的行政管理机构，包含了部分警察职能，但它并不是专门的警察机构。
可见，《新五代史》和《金史》中提到的“警察”，应该理解为动词，即警戒、警备。
综上所述，警察一词在中国古代文献中多次出现，且多数为动词，这说明在中国古代，警察是以调查控制为基本特征的擒奸捕盗行为，既不是指专门的警察机构，也没有演变成固定的职业。
清朝以后，警察一词在文献资料中出现频率较高。《清朝续文献通考》称：“警察乃是内治安要政。且是专门之学，自奉旨饬办，挑年轻敏者，认真教练。”在《清史稿》中有十多处使用了警察一词，分别见于《德宗本纪二》、《选举志一》、《选举志二》、《职官志六》、《邦交志六》、《兵志五》、《福敏传》、《贻谷传》、《恩铭传》、《端方传》、《恒龄传》、《忠义列传十》。在具体用法上，该书多次提及“兴警察”、“办警察”、“设警察”；陆军官制中有“警察队”、“警察营”、“警察军”，禁卫军中有“警察队”，其他还有“警察官”、“警察长”、“警察学堂”、“考选警察科目”、“警察分区”等说法；大理院附设的总检察厅，职掌之一就是“调度司法警察官吏”。从《清史稿》中的警察词义来看，警察指的是警察机构及其组成人员。
中国台湾地区学者邱华群认为，警察二字，就字义解释，警者，儆戒也；察者，审视也。儆戒实为预防作用，而审视乃在处理之适当。是故警察者，其作用乃在事前应当机警预防一切危害情事之发生，而事后则当说明审察情事之是非，以为处理，就字义之说明，亦可证解警察之真义也。
(二)外国“警察”的词源考察
有学者认为，据意大利《百科全书》记载，“警察”一词最早源于古希腊，英文和法文均为police，德文为polizei，都是由希腊文politieia与拉丁文politia演变而来的。在古希腊，“警察”是对国家一般政务而言的，包含政治、宗教等广泛的内容。到了中世纪，政治与宗教分离，“警察”专指政治，而排除了宗教。当时的政治概念包含军事和司法，含义是“都市统治的方法与都市行政”，后来广泛传播到西方各国，其含义又发生了一系列的变化。在14世纪之前，police表示有秩序而幸福的社会。14世纪至16世纪，西方各国把“警察”理解为国家政务的总称，也称内务行政。16世纪以后，警察一词的含义逐渐缩小，当时把国家除了军事、外交、司法、财政以外的行政行为都称为警察。18世纪英国著名学者亚当·斯密在《关于法律、警察、岁入及军备的演讲》中指出：“警察是来自法国的名称，源于希腊语‘公民权’。它的意义本来是指政府政策，但现在只指政府的次要部门的管理，如保持清洁、维持治安。设法做到价廉物博等。” 18世纪以后，特别是近代，“警察”一词的含义变得更窄，专指国家内务行政中的警察行政，即内务行政中必须是以国家权力的强制方法，维护公共安宁、安全和秩序的，才称警察。“警察” 的含义专指维护公共安宁、安全与秩序，防止社会成员遭受危险的政府机构及其工作人员的专称。20世纪60年代以来，“警察”一词的含义在不断拓宽。
也有学者认为，“警察”一词，法文为“la police”，德文为“die polizei”，英文为“police”。英文的警察含义与中文的警察含义并不对应。
从词源分析，police有两种来源说，一种观点认为其源于希腊语，本来意义是指政府政策。在古希腊城邦国家时代，凡国家的一切行政行为都是警察，视警察为一切国家政务的总称。使用时具有“都市统治的方法与都市行政”的意思。另一种观点认为其源于拉丁文“Politia”和“Politeia”，意思为英文的“organized government”(有组织的管理)、“Civil administration”(民政管理)及“Polity”(行政组织)。
“Police”一词在英文中的演变分为三个过程：首先是名词，含义为城堡，后延伸为国家或城市。其次是动词，含义为城市管理，行政管理及对人民的支持。最后变为现代意义的警察。1714年，英格兰任命了警察总监(Commissioner of Police)，“警察”一词正式在英文中出现，这时警察实际上还是学习法国的骑警与宪兵，与现代意义的警察略有出入。1829年，英国内政大臣罗伯特·比尔创建英国伦敦大都市警察时，“Police”一词才充分体现了现代意义上的警察。
从词根分析，英文词一般由词根、前缀与后缀组成或派生。词根源于拉丁文。“警察”一词的词根为：管理、政治。试比较下列各词：Police，警察；Polity，政体；Politics，政治学；Politician，政治家；Political，政治的；Politician，政客；Politics，政治活动。
上述分析可知，“警察”一词源于政治，带有强烈的政治色彩。
二、警察的定义考察
关于警察之定义，中外学者多有论述，虽然角度不同，但也多在一定程度上反映出警察之本义。
(一)外国学者关于“警察”的定义
外国学者对警察一词之定义因学者归属法系不同而有所区别。
英美法系国家学者关于警察的定义主要有：(1)澳斯躇姆将警察定义为：那些有“特别逮捕权”，并从事巡逻、犯罪调查和(或)交通管理等直接警察服务的任何公共官员。此定义包含三个要素：一是使用公共官员这一术语将私人警察从警察中剔除出去；二是具有特别逮捕权是警察的重要特征；三是警察从事的是警察服务，而且是直接从事，而非间接从事警察服务。(2)英国人英格来屯将警察定义为：在法律用语上，“警察”一词的确切定义应为，由公众或当局所强制执行的若干规则。这些规则或是针对整个当代社会，或是针对一些特别的活动。定义是从法文中来的，带有明显的军事色彩和强制色彩。(3)英国人约翰·安德逊提出了两种警察定义：一是广义的、哲学上的；二是狭义的、字典式的。他说：广义的警察概念是通过政体而进行的警务，它可能会导致在警察所服务的领域中广泛地合作。狭义的警察概念却相反，将导致各部门之间的矛盾与不协调。”他在其著作《警务论》中指出：“有这样一种理解，警察能够用整个政府机关所有部门来包容。的确，警察包括内政部的所有部门(狱政、缓刑、咨询、刑事司法等)，还应加上健康部、社会安全部(社会服务)、环境部(交通、污染)。所有这些部门的工作都有广义的警察特征。……现在，如果这种观念成立，就与狭义的警察定义完全不同。如果狭义的警察仅限于警察自己，就会使公众产生警察与老百姓分离的观念。同时也会使警察产生自己天下第一，不必与其他部门合作的思想。这就造成了两种消极的结果：损害了良好的文官政府形象；浪费了巨大的社会人力资源。”他认为，现代警察改革的趋势就是从狭义的警察概念中解脱出来，走向广义的警察定义。当警察过分强调专业化、技术化时，警察与公众的联系就越来越少，警察就会变为单纯的“刑事警察”，警务风格就只能是被动反应式的。现代社会所要求的警察应是具有服务概念、预防概念以及冲突管理的概念。
在大陆法系国家的传统警察学中，有关警察的定义分为“目的说”和“手段说”两种。前者用警察的目的来阐明警察的定义，即警察是以维护公共秩序、防止危害为目的的政务或行政行为，代表人物有苏顿、史丁格尔、苏亚拉等。例如，苏顿认为：“警察为增进公共利益及预防迫切发生之危害为目的之政务。”史丁格尔认为：“限制人民之身体财产，以防止国家及人民安全幸福之危害目的的行为者，即警察。”后者以警察的手段来阐明警察的定义，即所谓“国家为保护公益，以强制力强制人民的自由，以行使其行政行为，这是警察；如果没有强制之必要，就不是警察”，代表人物有伯伦智理等。例如，伯伦智理认为：“国家为保护公共利益，以强制力量限制人民的自由，而行使其行政行为者为警察，如无强制之必要，即不得谓之警察。”这一定义的要点是其对强制手段之强调。
日本传统警察学则是在大陆法系国家“目的说”和“手段说”的基础上，从警察的目的和手段两方面来定义警察的，如其代表人物美浓部达吉认为：“警察者，以维护社会安全、保全公共利益为直接目的，基于国家一般统治权，命令或强制人民之作用也。”
(二)中国学者关于“警察”的定义
中国学者关于警察的定义包括中国台湾地区学者对警察的定义和中国大陆地区学者对警察的定义。
中国台湾地区学者对警察的定义，分为警察学理定义和警察法定定义两个方面。
1．警察学理定义。在中国台湾地区，警学界关于警察的学理定义，在认识上也不完全一致，其中较有影响的观点主要有以下几种：(1)胡存忠认为：“警察者，为防止社会公害，直接维护安宁秩序，而限制个人自由之行政行为也。”(2)李士珍认为：“警察者，以直接防止公共危害，维持社会安宁秩序，指导民众生活，促进一般福利为目的的，基于国家统治权，执行法令，并协助诸般行政之行政行为也。”(3)胡福相认为：“警察者，基于国家一般法律，限制人民自由，以防止危害，维持社会之安宁秩序为直接目的之行政作用也。”(4)范扬认为：“警察者，以维持社会公共安宁秩序为目的，依一般统治权，而限制人民自由之作用。”(5)管欧认为：“警察者，以直接维持社会秩序，防止或减少公共危害为目的，根据国家统治权，命令或强制人民而约束其自然自由之作用也。”(6)陈立中认为：“警察者，乃以维护社会公共安宁秩序或公共利益为其直接目的，基于国家一般统治权，命令或限制人民之作用。”
综上可知，中国台湾地区学者关于警察的学理定义包括四个方面的内容：(1)警察是一种行政行为或行政作用。此所谓“警察的本质”。(2)警察是以直接维护社会公共秩序、防止或减少公共危害为目的的行政行为或作用。此所谓“警察的目的”，即警察的根本任务。(3)警察是基于国家一般统治权的行政行为或行政作用。此所谓“警察的根据”，即警察权的基础。(4)警察是通过命令或强制方式来约束公民天然自由的行政行为或行政作用。此所谓“警察的手段”，即警察运用权力的方式。
中国台湾地区大部分学者所谓警察之学理定义，是从本质、目的、根据和手段四个方面来解释和界定的，这种理解和界定多是从大陆法系国家，特别是从日本的警察概念中借鉴、引申和发展而来的。
2．警察法定定义。根据法律的有关规定，探求和解释警察的定义，就是所谓警察的法定定义。警察的法定定义是与警察的学理定义相对而言的。
中国台湾地区前中央警官学校校长梅可望博士在其名著《警察学原理》一书中，对警察法定定义进行了系统研究。他认为：“警察是依据法律，以维持公共秩序，保护社会安全，防止一切危害，促进人民福利为目的，并以指导、服务和强制为手段的行政作用。”他的论述包含了三个层次的含义：一是警察的本质是以法律为依据的行政作用；二是警察的任务在于维持社会公共秩序，防止一切危害，促进人民福利；三是警察手段，即警察完成任务所使用的方法，主要有指导、强制与服务。
中国大陆地区学者关于警察的定义则可以说是众说纷纭，概括起来主要有以下几种：(1) 《法学词典》将警察的定义表述为：“警察是武装性质的维持社会秩序的国家工作人员，阶级统治的重要工具。”(2) 《中国警察词典》将其表述为“……是根据统治阶级意志，依靠国家暴力强制手段，并运用公正的和某些特殊的秘密手段，维护国家安全和社会秩序的武装性质的国家治安力量，是实现其阶级专政的重要工具之一。”(3)《简明公安学词典》将警察定义为：“警察，阶级统治的工具。它的性质取决于经济上、政治上占统治地位的阶级。Police(警察)一词来源于希腊语Politea。最初的含义是指都市的统治方法或都市行政。”“我国的人民警察是在新民主义革命时期创建的。”“新中国成立后，废除了国民党的旧警察制度，在全国建立了人民警察。它是人民民主专政的重要工具之一，是武装性质的国家治安行政力量。”(4)《辞海》将警察定义为：“警察，为维护社会秩序而设置的武装性质的国家治安力量，也指构成这一力量的人员。主要担负保障社会治安、预防、制止危害社会行为的发生、侦查、逮捕犯法者等责任。阶级专政的主要工具。在不同类型的国家，警察的阶级性质不同。”(5)《公安学概论》将警察定义为：“警察是国家政权中按照统治阶级的意志，依靠暴力的、强制的、特殊的手段维护国家安全与社会秩序的武装行政力量。”(6)《公安学基础理论研究》将警察定义为：警察“是在国家的统治与管理中，运用武装的、行政的、刑事的手段维护国家安全与社会治安秩序的行为。”它与《公安学概论》中的定义的重要区别在于警察是一种行为，而不是一种力量。(7)《公安学基础理论新编》将警察定义为：“警察是国家按照统治阶级的意志，运用武装的、刑事的手段，以维护国家安全和社会治安秩序的治安行政和司法力量。”(8)《公安学基础理论教程》将警察定义为：“作为社会力量的一种，‘警察’指履行警察职能的警察机关及其警察人员；作为一种社会功能，‘警察’指‘警察作用’，即警察是依照法律的强制手段维护社会公共秩序、社会性安全的行政作用；作为一种社会行为，‘警察’指‘警察行为’，即警察是基于国家统治权，依法防止公共危害，维护社会安宁，指导大众生活并协助多种国家行政的行政行为。”(5)《警察法论纲》将警察定义为：“所谓警察，是指国家设置的警察机构及其警务人员，在国家统治和警务活动中，为履行其刑事、行政职能，运用强制性等特殊手段，维护国家安全和社会秩序的活动。”
在中国大陆地区学者对警察定义的研究中，有学者将警察定义为“……工具”或“……阶级专政的重要工具”；也有学者将警察定义为“……人员”、“……力量”、“……”、“……活动”；还有学者将警察定义为“……机关及人员”、“……作用”和“……行为”的综合体。我们认为，这些定义存在三个显著特点：一是强调警察的阶级性；二是强调警察的武装性和治安行政力量；三是强调警察维护国家安全和社会秩序的目的性。
这里，需要说明的是，“公安”与“警察”并不是一个完全相同或对等的概念。“公安”一词最早见于美国独立战争时期大陆联盟成立的“公安委员会”，该委员会负责镇压间谍、反革命。1871年巴黎公社也成立过“公安委员会”，专门负责镇压反革命。中国在1905年诞生近代警察以后，个别地方的警察机关被命名为公安局。之后，北伐军所到省区均成立公安局，如攻克南昌以后成立的南昌市公安局。
新中国成立后，中国建立了“公安部”，负责领导全国的警察机关和警察队伍，各警种都在公安部统一领导下开展工作，“公安部”成为公安机关的一个组成部分，而且还是公安机关的最高领导机构。这也是中国长期以来将“公安”等同于“警察”的根本原因。但实际上，“公安”和“警察”的内涵和外延都有很大差异。“公安”在内涵上不仅指警察，还包括社会公共安全、公众安宁，也有人主张将“公安”理解为“公共治安”；在外延上有人认为保持生态平衡、治理环境污染和预防自然灾害等都属于公安的范畴。
1983年，中国警察体制改革以后，“公安”与“警察”两个概念的差别也越来越明显。“警察”不仅包括公安机关的人民警察，还包括人民检察院的司法警察、人民法院的司法警察、监狱的人民警察、劳动教养管理机构的人民警察、中国人民解放军武装警察等。
第二节 警察的起源
一、警察起源的理论观点
关于警察起源的理论观点，除了马克思主义的警察与国家同步产生的起源论外，历史上也曾出现过其他关于警察起源的理论观点。
(一)马克思主义警察起源论
马克思主义的警察起源论，即警察与国家同步产生的起源论。马克思认为，国家不是从来就有的，也不是永恒存在的，而是人类社会发展到一定历史阶段的产物。生产力的发展、私有财产的出现，产生了阶级、阶级矛盾和阶级斗争，当这种矛盾和斗争不可调和的时候，便产生了国家。国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现，是掌握政权的统治阶级进行阶级统治的暴力工具。为了国家的统治和统治阶级的利益，便需要有维护其统治秩序的国家机器，这就产生了军队、监狱、警察、法庭等国家统治工具。因此，警察是随着国家的产生而产生的，它也将随着国家的消亡而消亡。恩格斯在他1884年写成了《家庭、私有制和国家的起源》一书认为，在原始氏族社会是没有警察的。他说：“这种十分单纯质朴的氏族制是一种多么美妙的制度啊！没有军队、宪兵和警察，没有贵族、国王、总督、地方法官，没有监狱，没有诉讼，而一切都是有条有理的……大家都是平等的、自由的，包括妇女在内，他们还不曾有奴隶；奴役异邦部落的事情，照例也是没有的。”恩格斯还选择了建立奴隶制国家最具典型意义的古雅典进行了研究。他说：“我们已经看到，国家的本质特征，是和人民大众分离的公共权力。雅典在当时只有一支国民军和一支直接由人民提供的舰队，它们被用来抵御外敌和压制当时已占人口绝大多数的奴隶。对于公民，这种公共权力起初只不过当作警察来使用，警察是和国家一样古老的……这样，雅典人在建立他们国家的同时，也创立了警察，即由步行和骑马的弓箭手组成的真正的宪兵队……国家是不能没有警察的。”他又说：“雅典民主制的国民军，是一种贵族的，用来对付奴隶的公共权力，他控制奴隶使之服从……为了也控制公民使之服从，宪兵队也成为必要了。”这里，恩格斯揭示了“雅典人在创立他们国家的同时，也创立了警察”，是有普遍意义的历史现象；他所说的“警察是和国家一样古老的”，是具有经典意义的历史概括；他所讲的“国家是不能没有警察的”，说明了警察与国家的本质联系。恩格斯的一系列论述，使马克思主义警察起源理论真正建立在唯物史观的基础之上。
总之，马克思主义警察起源论认为，原始社会没有国家，也没有类似近现代的警察机构和警察人员。原始社会末期，出现私有制，氏族公社逐渐瓦解，社会分裂为对立的阶级，人类社会进入奴隶社会，当阶级矛盾发展到不可调和的程度时，警察就随国家的产生而产生了。
(二) 警察自然起源论
关于警察的起源，多数西方学者认为，警察是人类社会自然发展的结果，最初起源于人们彼此间为保护财产和人身安全而形成的守护约定。“警察是人类与原始俱来的道德行为”、“警察将永远伴随人类”。美国警察学家黑伦认为，警察是起源于社会、政治、经济、文化、进步的自然结果。他在其著作《警察》一书中说：“人类日益文明，居住在同一社会的人们，彼此之间互助而组成各个团体，互相约定负有驱逐和逮捕罪犯的义务，并采用相互呼应的制
度。但时间一久，人们感到这种制度也有弊端，就是平时用于看护财产的时间过多，影响大家的学习和生活，便建立新的制度，雇用专职人员在夜间担负守望之责。以后，这种雇用专职卫士的组织日渐完备，并穿着特制的服装，以便于人们一旦有事容易找寻和报警。在实践中又发现这种专职卫士，有时还必须穿着便衣进行秘密侦查。这样一来，警察组织便日益发展，走向完备，并分为公开和秘密两种警察。”
“警察自然起源论”观点否认了“警察不是从来就有的，也不会永远存在，而是人类社会发展到一定历史阶段的产物”的马克思主义的基本观点，把警察说成有了人类就有了警察，人类不灭，警察就应存在，是用唯心主义观点解释人类历史，否认了警察是阶级斗争的产物，是阶级统治的暴力工具的阶级本质。
(三)美国现代警察起源论
在美国警学界，有关现代警察起源的学说有四种，即治安控制论、犯罪控制论、阶级控制论与城市扩张论。这些理论观点从20世纪七八十年代开始逐步形成，从不同的侧面揭示了美国现代警察起源的成因。
1．治安控制论。治安控制论是由约翰逊于1981年提出的。他认为，现代警察的诞生是由于社会对暴民骚乱的特殊需要。美国成立的早期阶段，维护治安是政府的最大难题。旧的治安系统在19世纪30年代到40年代分崩瓦解，暴乱和骚动的浪潮席卷美国。引起动乱的原因是社会动荡，城市化、工业化与移民的浪潮。城市化给公共事业带来危机；工业化造成了贫富两极化；移民给美国带来了种族与宗教的冲突。波士顿1834年、1835年和1837年发生重大暴乱事件，促使一支新的警察力量于1838年成立。纽约市警察局的成立是1834年暴乱和1841年玛丽·塞西莉亚·罗杰斯的被杀事件所促成的。1838年，亚伯拉罕·林肯警告说：“无视法律的现象遍布全国，不断增长。”这促使美国政府开始寻求建立一种全新的、有效的执法队伍与制度。
2．犯罪控制论。犯罪控制论也是约翰逊提出来的。他认为，不断增长的犯罪是现代警察诞生的“助产士”。现代警察又叫新警察。由于美国19世纪以来产生了大量的车匪路霸，使公众感到十分恐惧。犯罪分子常常手持武器，杀人放火，无恶不作。人们可在大多数美国西部电影中看到当时犯罪猖獗的缩影。社会面对汹涌的犯罪浪潮，急切地呼唤新警察诞生。
3．阶级控制论。在美国警察诞生之前，大量不同背景、不同种族的人群从乡村涌向城市，寻找改变他们命运的生计。这种移民的涌入造成了两极分化，产生了社会中产阶级与上层社会。英国移民，通常是旧教徒占居统治地位；而穷人多半是非英国移民，新教徒成为被统治者。阶级控制论观点认为，现代新式制服警察只不过是统治阶级手中的工具，它是由资本主义，即所谓的工业精英所创造的，是压迫与镇压工人阶级的工具。警察是资产阶级对无产阶级进行经济剥削的产物。
4．城市扩张论。城市扩张论观点认为，警察只是城市建设的一种象征，随着城市逐步建立、发展而建立、发展。在创建新城市时，市长用警察机构来装点门面。实际上，警察并没有什么重要作用，不过是一种随大溜的时髦而已。
正像R．R．罗伯格所指出的那样：“上述四种理论在美国历史上都可以找到证据，但没有一种理论可以单独解释警察的诞生。的确，许多城市在警察创立前存在着严重的治安问题，但也有一些城市不存在治安危机。对犯罪的恐惧是19世纪许多公众所关心的问题，但恐惧的程度随着社区的不同而不同，特别是在1830年前后，一些城市反而很平静，不存在严重的犯罪问题。一些城市确实在组建中首先建立了警察机构，尽管在这些城市中犯罪并不是什么大问题，但警察的一部分就是来自下层社会，或与下层社会关系密切。”
除上述有关警察起源的理论观点外，还有“福利警察论”、“警察中立论”和“新型警察起源论”等。
二、警察起源的一般条件
如上所述，对于警察的起源，存在多种理论观点。但我们认为，在这些理论观点中具有代表性的观点主要有两种：一种是警察自然起源观；另一种是马克思主义的警察起源观。警察自然起源观以“自然法学派”的自由主义国家理论“社会契约论”为基础。它认为，在国家诞生之前，人们处于“自然状态”之中。在“自然状态”下，每个人都享有不可侵犯的“自然权利”，有权惩罚犯罪，保卫自己的“自然权利”，但由此也导致每个人的生活没有保障。这时，所有人便放弃自己的“自然权利”，将它们让渡给一个公共机构，这就是权利的相互交换和转让。而“权利的互相转让就是人们所谓的契约”。 “社会契约论”是一种虚构，它以关于个人权利的存在为前提。20世纪后，大多数学者已经摒弃了“社会契约论”观点，以“社会契约论”为基础的警察自然起源理论也就失去了其存在的基础。
马克思主义的警察起源观建立在唯物史观的基础之上，正确地说明了警察起源的条件，即原始社会既没有国家，也没有警察，人类社会进入奴隶社会之际，随着国家的产生，警察才成为必要。根据马克思主义的警察起源理论，国家行使“公共权力”的需要，导致了警察的起源，警察的起源与国家的产生同步。
(一)生产力的发展与私有制的出现是警察起源的经济条件
原始社会，生产力水平极其低下，人们共同劳动，平均分配产品，没有剩余产品和私有财产，人与人之间处于一种原始的平等关系中，整个社会秩序依靠原始习惯和传统(如禁忌、咒语等)来约束，依靠氏族首领的威信来协调。到原始社会后期，由于生产力的发展，金属工具逐渐代替了石制工具，有了剩余产品，出现了商品交换和私人占有。氏族首领化公为私，将公有财产占为已有，出现了私有财产和私有制，出现了贫富两极分化。其结果是整个社会发生了根本性变革，原先的血缘纽带和传统被打破，习惯的力量和氏族首领的威信已失去作为调整人们行为的规范和维护社会秩序的职能，许多氏族成员破产沦为奴隶或贫民，同时把部落战争中活捉的俘虏当作奴隶，进而形成了统治阶级和被统治阶级。由于原始社会那种平等地解决纠纷的习惯规范已行不通，这就需要借助于具有强制性的权威力量——警察，来保护私有财产特别是统治阶级的私有财产。
可见，生产力的进步，剩余产品和私有制的出现，社会分工的发展，为警察的起源提供了经济条件。
(二)阶级矛盾和阶级斗争是警察产生的政治条件
人类进入阶级社会后，残酷的剥削压迫与强烈的反抗，形成了激烈的矛盾冲突，危机随时可能暴发。为了镇压被统治阶级的反抗，统治阶级以与人民大众相分离的“公共权力”为基础，建立了国家。统治阶级在建立国家时，必须按照“公共权力”的不同成份，造就一大批行使“公共权力”的职能机关，作为国家的结构支撑。除了军事、司法、宗教祭祀机构之外，警察机构也必不可少。
与军队、法庭和其他各种官僚机构一样，警察是国家统治的工具，是国家“公共权力”的一部分。国家产生后，统治者已不可能再像氏族时期那样，依靠习惯、威信和众人的相互信任来维持社会中的各种关系和秩序。统治阶级必须采用一整套强制手段来实现统治目的。警察手段便是其中之一。恩格斯曾这样评价警察的权力：“文明国家的一个最微不足道的警察，都拥有比氏族社会的全部机关加在一起还要大的‘权威’。”
(三)维护社会秩序与惩罚犯罪是警察产生的社会条件
对任何阶级社会的统治阶级来说，社会秩序的稳定都是至关重要的，它是统治阶级赖以维护其统治秩序的最基本条件。社会秩序一旦遭到破坏，必然危及到国家的政治利益，进而损害统治阶级的最根本利益。古代社会秩序的稳定一靠惩罚，二靠管理。惩罚是统治阶级经常使用的手段，据《韩非子·饰邪》载：“禹朝诸候之君会稽之上，防风之君后至，而启杀之。”当禹传王位于启的时候，遭到了伯益和传统势力的反对，而禹镇压了反抗，巩固了王权，实现了政权的顺利过渡。在古代社会，统治阶级也使用管理手段维护社会秩序，例如，西周时期，已有现代意义上的户口管理，巡逻，维护公共场所、市场秩序、交通、消防的专门职能。
统治阶级把一切动摇、危害统治阶级社会秩序的行为，例如，偷窃、抢劫、杀人等，都视为犯罪行为，依靠警察行为对付犯罪行为、惩罚犯罪，已成为历史的需要。与对社会的管理一样，惩罚犯罪的最终目的也是为了维护社会秩序的稳定。因此，维护社会秩序的社会需求，是警察起源的社会条件。
第三节 警察的本质、职能和任务
一、警察的本质
本质，是指事物本身所固有的、决定事务的性质、面貌和发展的根本性质。警察的本质则是指警察这种历史社会现象自身所固有的内在根本性质。
(一)关于警察本质的不同认识
警察的本质问题，是一个与警察的起源密切相关的问题，对警察起源的认识正确与否直接决定着对警察本质的认识。
1．马克思主义警察观对警察本质的认识。马克思主义认为，国家是阶级矛盾不可调和的产物和表现，是掌握政权的统治阶级进行阶级统治的暴力工具。国家最基本的特征之一，就是特殊“公共权力”的建立，而构成这种特殊“公共权力”的主要成分就是政府、军队、法庭、监狱等国家机器。警察作为国家机器的重要组成部分，其性质是由国家性质决定的，国家是阶级统治的暴力工具，警察也必然是国家专政的暴力工具。这个问题可以从警察产生的历史中得到考证。警察产生至今，历经奴隶社会、封建社会、资本主义社会、社会主义社会，历时几千年；警察的名称、概念的内涵和外延在不同的历史阶段和不同的国家中也在不断的发展变化，警察在国家中的地位、职责权限也不尽一致，但是就警察的本质而言，则都是一样的，即警察是国家机器的重要组成部分，是统治阶级用以维护和巩固其阶级统治，实现阶级专政的重要工具。
警察作为专政工具之一，拥有武装强制、行政强制和其他特殊强制手段，配有武器、警械，拥有一定的正规军事力量，是通过采取强制手段实现其政治统治职能的。警察以强制方法和其他特殊手段履行职能，是武装性质的国家暴力机关。警察隶属于国家行政体制，但它与其他行政机关相比，其特殊性主要体现在它行使权力时所采取的方法、手段的强制性程度更为严格和明显。
警察是维护国家安全和社会秩序的重要力量。国家安全是统治阶级利益的根本保证，符合统治阶级利益的社会秩序，是统治阶级巩固其统治地位的基本条件。在维护国家安全方面，警察主要是保卫统治阶级政权和国家主权不受侵犯和颠覆，同外来侵略和颠覆活动作斗争，对内防范敌对分子和犯罪分子的反抗和破坏活动。在维护社会秩序方面，警察主要是保障统治阶级所要求的生产秩序、工作秩序、科研秩序、教学秩序以及公民生活秩序免遭破坏。警察既要同一切违法犯罪行为作斗争，预防和制止犯罪分子的破坏活动，又要进行社会治安管理，维护社会公共秩序和公共安全。
2．福利警察论对警察本质的认识。福利警察论认为，警察的本质主要在体现在“公共利益”、“社会福利”。如德国的弗·尤施塔尔在他的著作《法哲学》中说，警察就是“提供公共福利”的。德国的另一位学者苏顿说：“警察为增进公共利益及预防迫切发生之危险为目的之政务。”法国华笃玛·义埃尔说：“警察为国家基于保护公益之必要，以强制力限制个人自由之行政行为。”中国国民党警察学家李士珍认为：“警察者，以直接防止公共危害，维护社会安宁秩序，指导民众生活，促进‘一般福利为目的，基于国家统治权，执行法令并协助诸般行政行为等。”这些论点，都立足于警察的社会管理职能和社会服务职能去说明警察的本质，用“公共利益”、“社会福利”掩盖了警察的阶级本质。因此 “福利警察论”掩盖了警察的阶级本质，歪曲了警察是阶级统治暴力工具这一根本性质。
3．警察中立论对警察本质的认识。警察中立论主张警察脱离政治，政治脱离警察，完全脱离党派控制，在党派中保持中立，其目的是标榜西方国家的所谓“民主”和“自由”。例如，在1900年开始的警察专业化斗争中，美国人就提出“使警察脱离政治，政治脱离警察”的目标。其目的在于：使警察成为专业执法力量，而不受地方政治及某个官员的干预。其实，此处的“政治”，其内涵是各种政治派别、特别是它们对于权力的角逐，以及地方行政机关及其首脑的政策和利益。即使将“政治”作此等理解，也不能否定警察是阶级统治工具的本质。使警察成为专业执法力量，脱离政治即摆脱政治派别及地方政治或官员的干预，实际上这是使各种警察机构有一个统一的职业和行为准则，这个准则，乃是美国整个统治阶级意志的集中表现，即整个统治阶级意志。这是更高一级的政治，这正是警察是阶级统治工具的最终体现。再如，1907年，美国设立联邦调查机构(联邦调查局前身)时，遭到议会反对，联邦检察长鲍拿破一再声明“不干涉政治，不妨害人民自由”，才最终得以通过。实际上这种不干涉政治、不妨碍人民自由是对资产阶级政党和资产阶级政客而言的，而对广大民众来说则是反其道而行之。
4．警察自然起源论对警察本质的认识。警察自然起源论主张“警察是人类与原始俱来的道德行为”、“警察将永远伴随着人类”，用唯心主义的观点解释人类历史，否认警察是阶级斗争的产物，是阶级统治的暴力工具的阶级本质。
通过对上述关于警察本质不同观点的理解与分析，我们认为，马克思主义警察观对警察本质的认识全面反映了警察的本质特征，是科学的警察本质观。
根据马克思主义的警察观，在不同性质的国家和相同性质国家的不同历史阶段，警察都具有以下共同本质：警察是国家专政的工具之一，是按照统治阶级的意志，依靠暴力的、强制的、特殊手段，为维护国家安全与社会治安秩序而设立的具有武装性质的行政力量。
(二)中国警察的本质
《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)第1条第1款规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”这就决定了中国警察是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的国家政权的重要组成部分，是代表工人阶级和广大人民对极少数敌对势力、敌对分子实行专政的工具，是具有武装性质的保卫国家安全和维护社会秩序的国家行政力量。
二、警察的职能
警察的职能，是指警察的社会效能与其所发挥的作用。政治学原理昭示，国家职能具有双重性，即政治统治职能和管理职能，任何一个国家不仅对自己所代表的统治阶级承担义务，而且也要对本国的社会发展承担责任；既要从本阶级利益出发管理社会，又要靠社会的安定与发展来巩固自己的政治统治。国家职能的这种双重性，决定了警察职能的双重性。这就说明，警察不仅是国家实行阶级专政的工具，具有政治统治职能，而且是国家管理社会的行政机构，具有社会管理职能。此外，随着社会的不断发展，警察职能的不断拓展，警察还具有社会服务职能。
(一)警察的政治统治职能
警察的政治统治职能，也叫政治镇压职能，是指对威胁统治阶级的政治与国家安全的政治势力实行干预与镇压。该种职能包括两个方面：一是对付国内被统治阶级的政治反抗；一是对付国外的政治势力、敌对势力的渗透、破坏与颠覆。警察的这一职能具有鲜明的阶级性和强烈的政治性。不论是古代警察还是现代警察，也不论是资本主义国家的警察还是社会主义国家的警察，都毫不例外地具有这种政治统治职能或政治镇压职能。
在中国，警察作为人民民主专政的工具，其政治统治职能包括对敌对势力及敌对分子的专政职能和依靠人民、保护人民的民主职能两个方面。这是由中国的国家性质决定的。
(二)警察的社会管理职能
警察的社会管理职能，是指警察运用行政管理手段，维护一定社会制度下的社会秩序。警察的社会管理职能具有广泛的社会性，从根本性质上看，是为了维护统治阶级的利益，但在一定程度上也维护着广大社会成员的利益，因为它调整着不同社会地位和不同阶层的社会成员均参与一定领域的社会生活秩序。警察的社会管理职能包括对危害社会公共利益，对破坏社会秩序行为的制裁，以及对社会生活秩序的指导、组织和管理。
根据《中华人民共和国人民警察法》(以下简称《人民警察法》第6条规定，公安机关的人民警察按照职责分工，依法履行下列职责：
1．预防、制止和侦查违法犯罪活动；
2．维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；
3．维护交通安全和交通秩序，处理交通事故；
4．组织、实施消防工作，实行消防监督；
5．管理枪支弹药、管制刀具和易燃易爆、剧毒、放射性等危险物品；
6．对法律、法规规定的特种行业进行管理；
7．警卫国家规定的特定人员，守卫重要的场所和设施；
8．管理集会、游行、示威活动；
9．管理户政、国籍、入境出境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；
10．维护国(边)境地区的治安秩序；
11．对被判处管制、拘役、剥夺政治权利的罪犯和监外执行的罪犯执行刑罚，对被宣告缓刑、假释的罪犯实行监督、考察；
12．监督管理计算机信息系统的安全保护工作；
13．指导和监督国家机关、社会团体、企业事业组织和重点建设工程的治安保卫工作，指导治安保卫委员会等群众性组织的治安防范工作；
14．法律、法规规定的其他职责。
(三)警察的社会服务职能
现代警察的创始人英国的罗伯特·比尔认为：“高效率的警务，首先是预防犯罪，其次才是刑侦和惩罚。……犯罪者怎样才能无处藏身？只有依靠广大公众，只有把警务工作扎扎实实地落实到社区，把警察的主要精力放到服务于公众，保护公众的生命财产安全。” 20世纪70年代以来，西方国家主张警察主要是一支社会服务力量，警察应是24小时、全天候、高度流动的社会服务力量的呼声日益高涨。向服务型警察转变，成为西方警察职能改革的主要内容。例如，从20世纪70年代开始，美国警察的发展进入社区警务时代。在社区警务时代，警察工作的一个重点就是改善警民关系，加强警民合作，向服务型转变。
受中国的国家性质的决定和影响，中国人民警察从成立时起，就在行使政治统治职能和社会管理职能的同时，行使着社会服务职务。在中国，全心全意为人民服务是人民警察的宗旨，保护公民的人身安全、人身自由、合法财产和积极参加抢险救灾及社会公益活动是人民警察的基本任务和义务等等，都说明了社会服务职能是人民警察的基本职能之一。虽然中国
曾一度将人民警察的职能单一化，但随着党的十一届三中全会的召开，党的工作重心转移到
经济建设上来，人民警察的工作重心也随之转移到服从、服务于经济建设上来。在全面建设小康社会和构建和谐社会的进程中，国家和政府的职能都发生了根本性变化，开始向“公共服务型”政府转变，警察机关作为政府的一个职能部门，其职能也由“专政型”、“管理型”向“服务型”转变。需要说明的是，警察的这种职能转变并不是要否定警察的政治统治职能和社会管理职能，而是要求警察在履行好政治统治职能和社会管理职能的同时，更应该履行好自己的社会服务职能，为社会、为公众提供公共安全服务。
警察的上述职能关系密切，它们互相依存、互相渗透，缺一不可。全面、正确认识警察的职能，与时俱进，适时调整警察职能重心，是辩证唯物主义和历史唯物主义的内在要求。
三、警察的任务
警察的任务可以从不同的角度进行划分。从时间上划分，可以分为目前任务和长远任务；从范围上划分，可以分为局部任务和全局任务；从层次上划分，可以分为具体任务和基本任务。此处所讲的警察的任务，是指警察的基本任务，是指警察作为一个整体所承担的基本任务，是警察在国家法律所确定的管辖范围内，为实现一定的目标所进行的工作内容，它是由警察的性质和职能决定的，是相对于具体任务而言的。
外国立法对警察基本任务的规定
世界各国的警察立法，一般从四个方面对警察的基本任务加以规定：
1．维护社会秩序和公共安全。例如，《日本警察法》第1条规定，警察的任务之一是“维护公共安全和秩序”。
2．保护公民人身安全和财产安全以及公共财产的安全，打击犯罪行为。例如，《韩国警察法》第3条规定：“警察的任务是保护国民的人身和财产安全，预防、镇压和侦查违法犯罪活动，搜集治安情报，维护交通秩序以及其他公共治安秩序。”
3．进行治安行政管理和监督。例如，《俄罗斯联邦民警法》第10条第7款规定，俄罗斯民警机关有权“按照管辖范围查处行政违法案件；”第8款规定，俄罗斯民警机关有权“维护街道、广场、公园、交通干线、车站、机场以及其他公共场所的法律秩序；”第9款规定，俄罗斯民警机关有权“对遵守有关保障道路交通安全的规则、规格、技术标准和其他规范性文件实施国家监督。”
4．承担警卫及其他特殊任务。
(二)中国立法对人民警察基本任务的规定
《人民警察法》第2条规定：“人民警察的任务是维护国家安全，维护社会治安秩序，保护公民的人身安全、人身自由和合法财产，保护公共财产，预防、制止和惩治违法犯罪活动。”由上可见，人民警察的基本任务主要有以下几方面：
1．维护国家安全。维护国家安全是指维护国家的主权和领土完整不受侵犯和分裂，维护国家政权和国家基本制度不受破坏，维护依法产生的政权不受非法颠覆。
国家安全是一个国家的根本问题，维护国家安全的任务除军队承担外，许多国家还把这项任务规定为警察的重要任务。有的国家还设立专门机关，负责国家安全工作。改革开放以来，中国的国家安全工作更加复杂和艰巨，国际上的敌对势力、敌对分子一直对中国进行渗透、破坏和颠覆，国内一些不满人民民主政权的犯罪分子也与境外敌对势力勾结，妄想推翻中国的社会主义制度。因此，与国内外敌对势力进行斗争，是人民警察义不容辞的义务。
维护国家安全，人民警察要做好以下三个方面的工作：一是积极防范危害国家安全的违法犯罪行为发生；二是及时发现和制止危害国家安全的违法犯罪行为，将其遏制在萌芽状态，以避免造成危害国家安全的严重后果；三是坚决打击和惩治危害国家安全的违法犯罪分子，使他们得到应有的惩罚，以警戒其他不法分子。
2．维护社会治安秩序。社会主义市场经济建设的顺利进行，社会主义和谐社会的成功构建，良好的社会治安秩序和稳定的社会局面是其前提和保障。因此，维护社会治安秩序是人民警察的重要任务。
维护社会治安秩序，人民警察要做好以下三个方面的工作：一是积极防范和制止危害社会治安秩序的违法犯罪行为；二是坚决惩治危害社会治安秩序的违法犯罪分子；三是依法进行维护社会治安秩序的行政管理活动，构建一个良好、和谐的社会环境。
3．保护公民的人身安全、人身自由。保护公民的人身自由，就是保护公民的生命权、健康权不受侵犯；保护公民的人身自由，就是保护公民的人身自由、人格尊严、住宅、通信自由和通信秘密不受侵犯。
保护公民的人身安全、人身自由，人民警察要做好以下两个方面的工作：一是依法严惩故意杀人、故意伤害、抢劫、绑架、强奸、强迫妇女卖淫和拐卖人口等严重侵犯公民人身权利的违法犯罪活动，坚决打击和制止侵害公民人身安全和人身自由的其他违法犯罪行为；二是当自然灾害危及公民人身安全时，人民警察应当挺身而出，奋力保护和救助。
4．保护公共财产和公民的合法财产。公共财产，是指国家和集体的财产，包括公共设施、国有企业、国家机关和事业单位的财产、集体所有的财产。公民的合法财产，是指公民依法取得、占有的受法律保护的财产。包括公民的合法收入、储蓄、房屋等其他合法财产。对此，《宪法》第12条规定：“社会主义的公共财产神圣不可侵犯。国家保护社会主义的公共财产。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏国家的和集体的财产。”《宪法》第13条规定：“公民的合法的私有财产不受侵犯。国家依照法律规定保护公民的私有财产权和继承权。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。”因此，保护公共财产和公民的合法财产也是人民警察的基本任务之一。
保护公共财产和公民的合法财产，人民警察要做好以下两个方面的工作：一是依据《中华人民共和国刑法》(以下简称《刑法》)、《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》和《中华人民共和国治安管理处罚法》(以下简称《治安管理处罚法》)等法律、法规的规定，严厉打击各种经济犯罪活动，预防、制止非法侵害、毁损公共财产和公民合法财产的不法行为；二是当发生自然灾害，公共财产和公民合法财产面临危险时，人民警察应当积极参加抢险救灾工作，保护公共财产和公民合法财产的安全。
5．预防、制止和惩治违法犯罪活动。预防违法犯罪，是指人民警察和有关机关、团体、企事业单位以及人民群众密切配合进行综合治理，铲除违法犯罪的因素和根源，防止违法犯罪活动的发生。制止违法犯罪活动，是指人民警察对现行的违法犯罪人员，依法采取强制措施，制止其继续进行违法犯罪活动的行为。惩治违法犯罪活动，是指人民警察对事实清楚、证据充分的违法犯罪人员依照法定程序追究法律责任的行为。
为此，人民警察要做好以下三方面的工作：一是要大力进行法制宣传教育，落实各项治安防范措施，尽力防止或减少各种违法犯罪活动的发生；二是开拓信息沟通渠道，具备快速反应能力和较强的实战能力，能够果断制止正在发生的违法犯罪活动；三是通过依法查处违法犯罪的事实和人员，严肃实施刑事处罚和行政处罚，依法教育改造违法犯罪人员。
