3.4应急保障体系

《墨子·七患》中说：“仓无备粟，不可以待凶饥；库无备兵，虽有义不能征无义；城郭不备全，不可以自守；心无备虑，不可以应卒。”国无储备粮，就不能应对饥荒；国无备用之兵，就不能以有道伐无道；城池不坚固，就不能自守；心中无忧患意识，就无力应对猝然发生的危机。有了应急预案，不等于有了应对公共危机的能力。在准备的过程中，应急保障体系建设至关重要。如果应急保障体系缺失，一旦危机发生，“及溺呼船，悔之无及”。应急保障体系建立的目的是为应对公共危机奠定人力、物力和财力基础。

1、应急队伍

人是公共危机管理中的能动因素。组织合理、素质精良的公共危机管理队伍和应急救援队伍是有效处置各级、各类危机的必备条件，他们是公共危机管理体系的重要组成部分。建立高效的应急救援队伍是做好危机应急准备、提高危机应对能力的一项重要举措。从实践来看，消防、医疗、警察等是世界各国应对公共危机的一线处置力量。当公共危机特别重大时，国防力量成为应急处置的最后一道屏障。

消防救援队伍

根据世界主要国家的惯例，消防力量是社会应急救援体系的重要组成部分之一。从各国情况来看，消防管理体制各不相同，消防队伍既包括政府力量，也包括民间力量。不管消防管理体制如何，消防逐渐成为除灭火外其他公共危机处置的重要力量，这是一个国际性的趋势；

长期以来，我国消防力量在危机救援与处置的过程中扮演着关键性的角色，有效地维护了公共安全；

为了充分发挥消防力量在社会应急救援中的作用，消防力量应被纳入社会应急救援的大体系，以救助生命为主，这也并不妨碍消防力量参与其他形式的社会应急救援活动。根据应急社会动员全社会参与的原则，消防力量当然是社会应急救援的重要主体之一。

医疗救援队伍

在公共危机救援过程中，医疗救援力量往往要与消防、警察等队伍合作，完成搜救、转运伤员、污染洗消、急救等任务。其中协调与合作是重要的环节。因此，医疗救援力量与消防、警察平时的联合演练十分重要；

当公共危机发生时，医疗卫生部门面临的主要任务包括：沟通，搜救，检伤分类，医院疏散，受灾者跟踪及接受公众质询，管理医药捐赠，控制感染，处理响应设施的损失问题；

面对危机，医院应该能够获取清晰、准确、及时的信息。在此基础上，医院将收治的病情稳定的患者进行转运或为其办理出院手续，以便为源源不断的入院伤者预留空间。医院还应该找回休息或休假的工作人员，转移急救室的患者、打开辅助性空间以救治灾害伤员。如果有必要，医院还应该建立污染洗消区域，分发个人防护装具。通常，灾区之外的医疗人员还要组建救援队，赶赴现场，参加救援；

在救援现场，医疗救援人员应与警察、消防人员进行合作，对伤者进行急救处置。此外，与灾害幸存者的沟通十分重要，因为他们可以提供有效的救援信息，有助于救援效率的提升。经过急救处置后，医疗救护人员将伤员转运至医院。

在我国，医疗卫生部门尽管属于事业单位，但应急救援中的协调也并非没有问题。医疗救援、消防、警察之间的协同程度也有待于进一步提高，如联合制定应急预案。

警察救援队伍

在公共危机处置的过程中，警察作为国家行政执法力量发挥着不可或缺的重要作用。社会公众一般熟知警方公布的求助号码，可能在第一时间向警方报告危机发生的信息。许多国家都对社区警务工作高度重视，投放了一定的警力。当危机发生后，警察可以根据公众的报警迅速采取行动，控制事态的发展或联系相关外部救援力量；

在公共危机处置的过程中，警察疏导交通、设置警戒线、打击趁火打劫者、维持现场秩序，确保响应行动的正常进行。在应对社会安全事件的过程中，警察还是主要的处置力量，如应对恐怖袭击或社会骚乱。在其他危机处置的过程中，警察发挥重要的强制作用；

在我国，警察具有准纪律部队的性质。在汶川地震救援过程中，公安特警参加了搜救行动，为抗震救灾作出了重要的贡献。

军队救援力量

在当前国际形势下，世界各主要国家无不在探索如何以最小的经济成本实现安全效益的最大化，力争做到经济建设与国防建设的协调发展。由于人类面临着日益严峻的非传统安全挑战，执行多样化任务、参与应急管理是军队义不容辞的使命；

军队除了作战之外，具有处置公共危机，平息暴乱、骚乱，对内维持政权稳定的功能。公共危机不同程度地影响着国家政权的稳定性和经济发展，军队应该在危机管理中发挥作用。这能够以一定数量的军费开支满足应急、应战两种需求，符合国防资源配置最优化的原则；

军队自身所具有的特点决定了军队适合参与危机管理，可以对公共危机的处置提供援助。军队拥有训练有素的医疗工作者和工程技术人员以及完善的后勤保障系统，储存着大量的应急物资和运输工具，从人力、物力上看，具备参与危机管理的有利条件。而且，军队具有高度严整的组织结构，统一指挥、统一制度、统一编制、统一纪律、统一训练，快速反应能力、应急机动能力很强，可以在处突维稳方面大有作为。

2、应急资金

应急资金是公共危机保障系统的基础。政府需要在对应急需求进行评估的基础上，按照高标准，对危机保障系统建设投入资金。特别是，在危机保障系统投入方面，其中存在着一个悖论：保障系统越有效，资金投入的必要性似乎越小。保障系统只有在应对危机时捉襟见肘，资金投入的必要性才会彰显。

国家鼓励自然人、法人或者其他组织（包括国际组织）按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助；

当危机发生时，政府有义务向灾区下拨应急救灾资金。政府的财政拨款是应急财政保障的基础；

国家在充分发挥政府应急主导作用的同时，应将社会和企业的力量整合起来，形成一股应对危机的强大合力。这是一个调动全社会所蕴藏的人力、物力和财力以服务于抗灾救灾大局的过程，可降低公共危机管理的成本，提高公共危机管理的效率。

我国应急资金的来源：财政拨款；社会捐助；政策保险和商业保险。

为了体现公共危机管理的社会动员原则，我们必须实现应急资金筹措渠道的多元化。这具体体现在以下两个方面：

借助市场化手段筹集应急资金

借助市场化手段不仅可以降低政府的应急财政负担，而且能够提高我国公共危机管理的财政保障水平。而且，随着灾害投保者人数增加，保险业会自发地投入风险管理之中，也会自觉地成为公共安全知识与技能的推广宣传员；

政府在发展灾害保险业的过程中必须发挥主导作用，成为保险企业的有力支撑，开发再保险等金融工具。2007年《突发事件应对法》颁布、实施后，我国政府提出要大力发展应急产业。而大力发展灾害保险事业、以市场机制分担突发事件的风险，是应急产业化的重要内容之一；

此外，发行福利彩票、提供小额贷款等也可成为以市场化手段筹措救灾资金的有效渠道。此外，国家通过推行税收优惠政策，如减免灾区公众的个人所得税、农业税等，也是在资金上支持抗灾救灾的重要举措。

企业和社会的捐助也是我国救灾资金筹措的重要方式

改革开放30多年来，我国经济取得了令世人瞩目的成就，社会之中蕴藏着大量可用于抗灾救灾的资金和财富。通过社会动员，就可以将这些抗灾救灾潜力转化为抗灾救灾的实力；

企业和社会的捐助不仅可以大大减轻政府的财政负担、提高国家应对危机的能力，而且还可以激发社会公众众志成城、和衷共济、迎难而上、敢于胜利的信心和士气，提高社会的和谐程度，产生良好的社会效益。

在经济全球化时代，巨灾的应对不仅是各国政府的责任，也是国际社会共同面临的问题，人类需要建立良好的巨灾应对合作机制，确保人类的生存安全。特别是在全球气候变化影响加剧、特大自然灾害频发的今天，世界各国必须同舟共济。

因此，我国应急资金的筹措不仅要实现政府、市场与社会三种力量的组合，而且要接纳国际社会以人道主义为宗旨的、不附加任何政治条件的救灾捐款，以便于及时、高效地应对和处置灾害。

3、应急物资

应急物资是确保公共危机管理的重要物质基础。应急物资的储备可分为实物储备、资金储备、生产能力储备和社会储备四种形式。我们在提高应急物资保障能力的过程中，要四种形式并用；

一般来说，以实物形态储存的物资都是专用性强、生产周期长、不易腐烂变质的物资；以资金或生产能力形式储存的物资都是生产周期比较短、平时储存又不经济的物资；社会储存的物资多为平灾通用型的物资：

实物储备。目前，我国的救灾物资储备基本按照分部门、分灾种储备，未能实现统一调度。各储备单位彼此之间信息不能共享，更不能相互调剂，如果彼此之间信息可共享，应急效率无疑会大大提高。此外，我国救灾物资的中央物资储备库主要分布在中、东部地区，西部地区只有成都和西安；

资金储备与生产能力储备。公共危机管理部门应设立充足的应急物资储备金，摸清有关应急物资生产的能力，必要时可与相关应急物资生产厂家签订协议，确保物资需求膨胀时可通过厂家扩大生产能力、公共危机管理部门统一采购的方式，保障应急物资供应；

社会储备。政府应本着“不求所有，但求所用”的原则，与商家签订储备协议，保障紧急状态下应急物资的供应。至于商家因储存造成的经济损失，政府应予以一定的补偿。此外，要动员社会公众准备应急包，其中包括手电筒、哨子、救生索、必备药品及一些五金工具等，以备不时之需。

从2008年南方暴风雪来看，我国应将防灾、减灾纳入可持续发展战略之中，在经济社会发展战略的整体框架下统筹安排煤炭、石油、天然气、粮食药品等重要应急物资的保障。具体做法包括：

国家尽快建立煤炭、石油、天然气、药品、粮食等重要应急物资的供应预警系统，对其生产、储备与需求情况进行密切跟踪、及时干预；

制定多套重要应急物资运输的备选预案；

按照布局均衡、方便配送的原则，在全国主要交通枢纽城市建设若干个大型应急物资储备库，预置一定数量耐储存、生产周期长的重要应急物资；

本着平战结合的原则，发挥国防物资动员、国防交通动员的优势，建立应急与应战相统一的物资储运指挥、调度平台。

应急救援工作的开展离不开装备。救援装备对救援能否成功以及效率高低有着重大影响。特别是在一些专业应急救援过程中，装备的好坏直接决定救援的成败。政府应为应急救援力量配备一定的装备。

4、避难场所

2003年10月，北京建成全国第一个应急避难场所——元大都遗址公园，此后，全国其他城市也陆续建立了一些应急避难场所；但是，我国应急避难场所建设还远远满足不了应急保障需要，应急避难场所建设滞后于城市发展；

应急避难场所可新建，也可指定。城乡建设还可统筹规划，使娱乐设施与应急避难场所建设齐头并进、同步进行；

世界上许多国家都非常重视防灾绿地的作用，它们不仅能美化城市，还能够防灾减灾。此外，在国外，学校、医院和教堂常常在灾害来临时被指定为应急避难场所。应急避难场所应有明显、统一的标识，方便社会公众识别。此外，在紧急状态下，政府也可以临时征用一些建筑为应急避难场所。不过，事后政府应支付一定的征用补偿。

应急避难场所应具有以下三个特点：

安全。应急避难场所应该设在远离危险源的地方，可避免社会公众遭受二次伤害；

方便。应急避难场所应做到设施齐全，方便社会公众生活；

就近。应急避难场所的建设要考虑周围社会公众的数量，方便其避难，一般以步行5~10分钟到达为宜。

避难所只是一个场所。它要发挥作用，离不开应急避难活动。根据国内外的实践，应急避难经常存在的主要问题包括：缺少充足的医疗资源；志愿者没有经过培训，不了解应急避难的政策与程序；物资发放不均衡；志愿者配备不平均；应急避难政策无持续性，经常变动；缺少避难所使用记录；灾民可能不遵守避难所规则，不服从工作人员指挥；避难所内个人或群体之间发生冲突。应急管理者必须认真思考这些问题，为解决这些问题做好充分的准备。

5、通信保障

公共危机管理离不开信息。应急通信是应急管理者的“千里眼”和“顺风耳”。《突发事件应对法》第三十三条规定，“国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通”。

危机是不断演变的，需要公共危机管理者进行动态的决策，不断根据事件的发展发出各种指令，进行应急资源调配。通信在这个过程中起着信息桥梁的作用，是决定应急决策是否及时和准确的关键因素。“9·11”事件发生后，300多名消防队员冲进被撞击的世界贸易组织大楼中进行救援。经过航煤的高温燃烧，玻璃钢体的大楼逐渐倾斜，外面的救援人员万分焦急，却无法和里面的人取得联系，因为内外的通信工具不兼容，这导致300多名最初响应者不幸遇难。

通信工具除了要兼容之外，还要高中低档搭配。在某些情形下，越是先进的、技术含量高的设备，可能使用的局限性就越大。发展应急通信要依靠科技，但不依赖科技。经常，高技术含量的通信装备在公共危机中不能正常运行。这时，低技术含量的产品反倒可以彰显作用。

3.4应急保障体系

《墨子·七患》中说：“仓无备粟，不可以待凶饥；库无备兵，虽有义不能征无义；城郭不备全，不可以自守；心无备虑，不可以应卒。”国无储备粮，就不能应对饥荒；国无备用之兵，就不能以有道伐无道；城池不坚固，就不能自守；心中无忧患意识，就无力应对猝然发生的危机。有了应急预案，不等于有了应对公共危机的能力。在准备的过程中，应急保障体系建设至关重要。如果应急保障体系缺失，一旦危机发生，“及溺呼船，悔之无及”。应急保障体系建立的目的是为应对公共危机奠定人力、物力和财力基础。

1、应急队伍

人是公共危机管理中的能动因素。组织合理、素质精良的公共危机管理队伍和应急救援队伍是有效处置各级、各类危机的必备条件，他们是公共危机管理体系的重要组成部分。建立高效的应急救援队伍是做好危机应急准备、提高危机应对能力的一项重要举措。从实践来看，消防、医疗、警察等是世界各国应对公共危机的一线处置力量。当公共危机特别重大时，国防力量成为应急处置的最后一道屏障。

消防救援队伍

根据世界主要国家的惯例，消防力量是社会应急救援体系的重要组成部分之一。从各国情况来看，消防管理体制各不相同，消防队伍既包括政府力量，也包括民间力量。不管消防管理体制如何，消防逐渐成为除灭火外其他公共危机处置的重要力量，这是一个国际性的趋势；

长期以来，我国消防力量在危机救援与处置的过程中扮演着关键性的角色，有效地维护了公共安全；

为了充分发挥消防力量在社会应急救援中的作用，消防力量应被纳入社会应急救援的大体系，以救助生命为主，这也并不妨碍消防力量参与其他形式的社会应急救援活动。根据应急社会动员全社会参与的原则，消防力量当然是社会应急救援的重要主体之一。

医疗救援队伍

在公共危机救援过程中，医疗救援力量往往要与消防、警察等队伍合作，完成搜救、转运伤员、污染洗消、急救等任务。其中协调与合作是重要的环节。因此，医疗救援力量与消防、警察平时的联合演练十分重要；

当公共危机发生时，医疗卫生部门面临的主要任务包括：沟通，搜救，检伤分类，医院疏散，受灾者跟踪及接受公众质询，管理医药捐赠，控制感染，处理响应设施的损失问题；

面对危机，医院应该能够获取清晰、准确、及时的信息。在此基础上，医院将收治的病情稳定的患者进行转运或为其办理出院手续，以便为源源不断的入院伤者预留空间。医院还应该找回休息或休假的工作人员，转移急救室的患者、打开辅助性空间以救治灾害伤员。如果有必要，医院还应该建立污染洗消区域，分发个人防护装具。通常，灾区之外的医疗人员还要组建救援队，赶赴现场，参加救援；

在救援现场，医疗救援人员应与警察、消防人员进行合作，对伤者进行急救处置。此外，与灾害幸存者的沟通十分重要，因为他们可以提供有效的救援信息，有助于救援效率的提升。经过急救处置后，医疗救护人员将伤员转运至医院。

在我国，医疗卫生部门尽管属于事业单位，但应急救援中的协调也并非没有问题。医疗救援、消防、警察之间的协同程度也有待于进一步提高，如联合制定应急预案。

警察救援队伍

在公共危机处置的过程中，警察作为国家行政执法力量发挥着不可或缺的重要作用。社会公众一般熟知警方公布的求助号码，可能在第一时间向警方报告危机发生的信息。许多国家都对社区警务工作高度重视，投放了一定的警力。当危机发生后，警察可以根据公众的报警迅速采取行动，控制事态的发展或联系相关外部救援力量；

在公共危机处置的过程中，警察疏导交通、设置警戒线、打击趁火打劫者、维持现场秩序，确保响应行动的正常进行。在应对社会安全事件的过程中，警察还是主要的处置力量，如应对恐怖袭击或社会骚乱。在其他危机处置的过程中，警察发挥重要的强制作用；

在我国，警察具有准纪律部队的性质。在汶川地震救援过程中，公安特警参加了搜救行动，为抗震救灾作出了重要的贡献。

军队救援力量

在当前国际形势下，世界各主要国家无不在探索如何以最小的经济成本实现安全效益的最大化，力争做到经济建设与国防建设的协调发展。由于人类面临着日益严峻的非传统安全挑战，执行多样化任务、参与应急管理是军队义不容辞的使命；

军队除了作战之外，具有处置公共危机，平息暴乱、骚乱，对内维持政权稳定的功能。公共危机不同程度地影响着国家政权的稳定性和经济发展，军队应该在危机管理中发挥作用。这能够以一定数量的军费开支满足应急、应战两种需求，符合国防资源配置最优化的原则；

军队自身所具有的特点决定了军队适合参与危机管理，可以对公共危机的处置提供援助。军队拥有训练有素的医疗工作者和工程技术人员以及完善的后勤保障系统，储存着大量的应急物资和运输工具，从人力、物力上看，具备参与危机管理的有利条件。而且，军队具有高度严整的组织结构，统一指挥、统一制度、统一编制、统一纪律、统一训练，快速反应能力、应急机动能力很强，可以在处突维稳方面大有作为。

2、应急资金

应急资金是公共危机保障系统的基础。政府需要在对应急需求进行评估的基础上，按照高标准，对危机保障系统建设投入资金。特别是，在危机保障系统投入方面，其中存在着一个悖论：保障系统越有效，资金投入的必要性似乎越小。保障系统只有在应对危机时捉襟见肘，资金投入的必要性才会彰显。

国家鼓励自然人、法人或者其他组织（包括国际组织）按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助；

当危机发生时，政府有义务向灾区下拨应急救灾资金。政府的财政拨款是应急财政保障的基础；

国家在充分发挥政府应急主导作用的同时，应将社会和企业的力量整合起来，形成一股应对危机的强大合力。这是一个调动全社会所蕴藏的人力、物力和财力以服务于抗灾救灾大局的过程，可降低公共危机管理的成本，提高公共危机管理的效率。

我国应急资金的来源：财政拨款；社会捐助；政策保险和商业保险。

为了体现公共危机管理的社会动员原则，我们必须实现应急资金筹措渠道的多元化。这具体体现在以下两个方面：

借助市场化手段筹集应急资金

借助市场化手段不仅可以降低政府的应急财政负担，而且能够提高我国公共危机管理的财政保障水平。而且，随着灾害投保者人数增加，保险业会自发地投入风险管理之中，也会自觉地成为公共安全知识与技能的推广宣传员；

政府在发展灾害保险业的过程中必须发挥主导作用，成为保险企业的有力支撑，开发再保险等金融工具。2007年《突发事件应对法》颁布、实施后，我国政府提出要大力发展应急产业。而大力发展灾害保险事业、以市场机制分担突发事件的风险，是应急产业化的重要内容之一；

此外，发行福利彩票、提供小额贷款等也可成为以市场化手段筹措救灾资金的有效渠道。此外，国家通过推行税收优惠政策，如减免灾区公众的个人所得税、农业税等，也是在资金上支持抗灾救灾的重要举措。

企业和社会的捐助也是我国救灾资金筹措的重要方式

改革开放30多年来，我国经济取得了令世人瞩目的成就，社会之中蕴藏着大量可用于抗灾救灾的资金和财富。通过社会动员，就可以将这些抗灾救灾潜力转化为抗灾救灾的实力；

企业和社会的捐助不仅可以大大减轻政府的财政负担、提高国家应对危机的能力，而且还可以激发社会公众众志成城、和衷共济、迎难而上、敢于胜利的信心和士气，提高社会的和谐程度，产生良好的社会效益。

在经济全球化时代，巨灾的应对不仅是各国政府的责任，也是国际社会共同面临的问题，人类需要建立良好的巨灾应对合作机制，确保人类的生存安全。特别是在全球气候变化影响加剧、特大自然灾害频发的今天，世界各国必须同舟共济。

因此，我国应急资金的筹措不仅要实现政府、市场与社会三种力量的组合，而且要接纳国际社会以人道主义为宗旨的、不附加任何政治条件的救灾捐款，以便于及时、高效地应对和处置灾害。

3、应急物资

应急物资是确保公共危机管理的重要物质基础。应急物资的储备可分为实物储备、资金储备、生产能力储备和社会储备四种形式。我们在提高应急物资保障能力的过程中，要四种形式并用；

一般来说，以实物形态储存的物资都是专用性强、生产周期长、不易腐烂变质的物资；以资金或生产能力形式储存的物资都是生产周期比较短、平时储存又不经济的物资；社会储存的物资多为平灾通用型的物资：

实物储备。目前，我国的救灾物资储备基本按照分部门、分灾种储备，未能实现统一调度。各储备单位彼此之间信息不能共享，更不能相互调剂，如果彼此之间信息可共享，应急效率无疑会大大提高。此外，我国救灾物资的中央物资储备库主要分布在中、东部地区，西部地区只有成都和西安；

资金储备与生产能力储备。公共危机管理部门应设立充足的应急物资储备金，摸清有关应急物资生产的能力，必要时可与相关应急物资生产厂家签订协议，确保物资需求膨胀时可通过厂家扩大生产能力、公共危机管理部门统一采购的方式，保障应急物资供应；

社会储备。政府应本着“不求所有，但求所用”的原则，与商家签订储备协议，保障紧急状态下应急物资的供应。至于商家因储存造成的经济损失，政府应予以一定的补偿。此外，要动员社会公众准备应急包，其中包括手电筒、哨子、救生索、必备药品及一些五金工具等，以备不时之需。

从2008年南方暴风雪来看，我国应将防灾、减灾纳入可持续发展战略之中，在经济社会发展战略的整体框架下统筹安排煤炭、石油、天然气、粮食药品等重要应急物资的保障。具体做法包括：

国家尽快建立煤炭、石油、天然气、药品、粮食等重要应急物资的供应预警系统，对其生产、储备与需求情况进行密切跟踪、及时干预；

制定多套重要应急物资运输的备选预案；

按照布局均衡、方便配送的原则，在全国主要交通枢纽城市建设若干个大型应急物资储备库，预置一定数量耐储存、生产周期长的重要应急物资；

本着平战结合的原则，发挥国防物资动员、国防交通动员的优势，建立应急与应战相统一的物资储运指挥、调度平台。

应急救援工作的开展离不开装备。救援装备对救援能否成功以及效率高低有着重大影响。特别是在一些专业应急救援过程中，装备的好坏直接决定救援的成败。政府应为应急救援力量配备一定的装备。

4、避难场所

2003年10月，北京建成全国第一个应急避难场所——元大都遗址公园，此后，全国其他城市也陆续建立了一些应急避难场所；但是，我国应急避难场所建设还远远满足不了应急保障需要，应急避难场所建设滞后于城市发展；

应急避难场所可新建，也可指定。城乡建设还可统筹规划，使娱乐设施与应急避难场所建设齐头并进、同步进行；

世界上许多国家都非常重视防灾绿地的作用，它们不仅能美化城市，还能够防灾减灾。此外，在国外，学校、医院和教堂常常在灾害来临时被指定为应急避难场所。应急避难场所应有明显、统一的标识，方便社会公众识别。此外，在紧急状态下，政府也可以临时征用一些建筑为应急避难场所。不过，事后政府应支付一定的征用补偿。

应急避难场所应具有以下三个特点：

安全。应急避难场所应该设在远离危险源的地方，可避免社会公众遭受二次伤害；

方便。应急避难场所应做到设施齐全，方便社会公众生活；

就近。应急避难场所的建设要考虑周围社会公众的数量，方便其避难，一般以步行5~10分钟到达为宜。

避难所只是一个场所。它要发挥作用，离不开应急避难活动。根据国内外的实践，应急避难经常存在的主要问题包括：缺少充足的医疗资源；志愿者没有经过培训，不了解应急避难的政策与程序；物资发放不均衡；志愿者配备不平均；应急避难政策无持续性，经常变动；缺少避难所使用记录；灾民可能不遵守避难所规则，不服从工作人员指挥；避难所内个人或群体之间发生冲突。应急管理者必须认真思考这些问题，为解决这些问题做好充分的准备。

5、通信保障

公共危机管理离不开信息。应急通信是应急管理者的“千里眼”和“顺风耳”。《突发事件应对法》第三十三条规定，“国家建立健全应急通信保障体系，完善公用通信网，建立有线与无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统，确保突发事件应对工作的通信畅通”。

危机是不断演变的，需要公共危机管理者进行动态的决策，不断根据事件的发展发出各种指令，进行应急资源调配。通信在这个过程中起着信息桥梁的作用，是决定应急决策是否及时和准确的关键因素。“9·11”事件发生后，300多名消防队员冲进被撞击的世界贸易组织大楼中进行救援。经过航煤的高温燃烧，玻璃钢体的大楼逐渐倾斜，外面的救援人员万分焦急，却无法和里面的人取得联系，因为内外的通信工具不兼容，这导致300多名最初响应者不幸遇难。

通信工具除了要兼容之外，还要高中低档搭配。在某些情形下，越是先进的、技术含量高的设备，可能使用的局限性就越大。发展应急通信要依靠科技，但不依赖科技。经常，高技术含量的通信装备在公共危机中不能正常运行。这时，低技术含量的产品反倒可以彰显作用。