10.1应急管理网络

突发事件发生之后，其影响往往从一个行政区域蔓延到另外一个行政区域，甚至从一个国家蔓延到另外一个国家。同时，原生的突发事件可能会引发次生、衍生灾害，形成一个复杂的灾害链条。不仅如此，突发事件发生后，应急需求会突然膨胀。通常，任何一个组织都难以单独提供应急人力、物力与财力资源。所以，应急协调与合作需要应急管理网络化，即应急管理相关力量形成一个可以避免碎片化效应的网络。为了实现这个目的，我们必须要建立全社会动员机制，将政府、企业、非政府组织、公民个人等力量整合起来，形成以应对突发事件为目的的合力。

1、应急管理网络的构建

应急管理缺乏合作与协调所导致的后果：

应急管理不能确定应急管理活动的先后次序；

组织之间产生误解；

不能有效地调度和利用救援队伍与装备；

一些救援组织的负担过于沉重；

应急救援服务迟滞；

有些救援任务被忽视，而有些救援行动因缺少统一规划而成为重复劳动；因救援行动不能协调，容易引发安全问题或彼此产生冲突与矛盾。

增强应急协调与合作，可以避免应急管理出现横向碎片化或纵向碎片化的情况，防止应急服务出现缺位与空白，减少交叉重复所引致的浪费，建立有效的应急管理组织。

横向碎片化：不同性质的应急参与者彼此互不沟通，缺少协同；

纵向碎片化：不同层级的政府缺少有效联络、相互协调不力。当突发事件超越下级政府的应对能力时，上级政府不能迅速、及时地提供有力的支持。

突发事件中沟通困难的原因：

沟通所需的装备及设施遭到损毁或者信息过载；

最初响应者的通信装备因为特定的现场环境不能正常发挥作用；

应急组织之间的通信设备不兼容。

沟通是协调与合作的基础，为了增进应急沟通、解决应急协调与合作中存在的问题，应建立一个应急管理的网络体系。

在公共管理中，网络的含义就是指一个有着多个节点（不同的机构或组织）、多重联系（包括正式联系与非正式联系）的管理结构。应急管理网络的目标是制定政策、实施计划，在灾害发生时降低脆弱性，减少生命与财产的损失，保护环境，促进多组织的协调；

应急管理网络形成后，各个节点就会充分地发挥各自的知识、技能与资源优势，提高突发事件处置的效能；

应急管理网络上的各个节点可以通过正式的制度建立经常性的联系。社会资本可以促进应急管理网络的运行。作为应急管理的重要协调者，政府应为各个节点之间的联络与沟通创造条件或搭建平台，使得多个组织能够围绕一个共同的目标而协调互动；

应急协调与合作局面的形成条件：

灾前的联系（这使得一个组织熟知其他组织的知识、技能和能力）；

方便、快捷地共享灾害信息的手段；

携手满足应急管理需求的意愿。

政府应急管理部门应采取的措施：

进行综合性应急管理的培训；

联合制定突发事件应急预案；

形成定期或不定期的灾情会商制度；

签订应急互助协议；

开展应急演练；

建立相互兼容的应急信息技术平台，共享突发事件的信息。

2、应急协调与合作的维度

德拉贝克的五大战略：

美国应急管理学家德拉贝克认为，为了促进应急协调，应急管理者应采取、实施以下五个战略：

核心战略：在灾害发生之前，明确各个机构的角色；了解可供响应行动所用的资源；确定在特定的情况下哪个机构可以被授予权威地位；

结果战略：参与响应行动的机构密切跟踪灾害需求，洞悉满足需求的方式；

顾客战略：服务于合作伙伴机构、利益相关者及灾民；

控制战略：要求合作机构之间遵循已经达成的协议，借鉴以往合作的经验，分享主导权威，脱离旧有的程序，并鼓励它们与新兴组织合作；

文化战略：帮助其他机构了解不同响应机构之间的文化差异，重视多机构响应。

由此可见，德拉贝克的五大战略强调的是不同部门、组织之间事先要有明确的角色分工，响应过程要着眼于应急需求，以服务对象为导向，突出合作部门之间的联系与信任，正视不同组织之间的文化差异等。这从组织的角度指出了应急协调的关键点。

在我国的应急管理中，我们需要进行应急协调，打破部门分割、条块分割、军地分割，形成协同应急、合成应急的局面，协调与合作以下四个方面：

部门之间的协调与合作；

条块之间的协调与合作

地域之间的协调与合作

军民之间的协调与合作

此外，在经济全球化的时代，突发事件还会跨越国界，外溢到他国。在这种情况下，我们应该建立跨国应急处置联动机制。特别是边疆省份需要根据风险评估的结果，通过外交渠道，与相邻国家建立突发事件处置方面的合作关系。

突发事件处置过程的应急联动是以平常的机制建设为基础的。只有这样，突发事件处置时才能步调一致。在国内应急协调与合作的过程中，我们必须坚持党委的统一领导。如果联动存在障碍，可求助于共同的上级来加以协调。在突发事件的国际合作方面，我们可通过外交部进行协调。

3、应急管理协调体制

传统临时指挥部的模式的缺陷：

临时指挥机构人员彼此之间互不熟知，且无既定的工作规则，彼此协调困难，不利于应对系统性、耦合性极强的突发事件；

临时指挥机构的任务重点是在突发事件发生后负责应急处置或恢复重建的领导工作，不将各类突发事件的预防纳入自己的职责范畴；

临时建立的指挥部不能形成稳定的应急管理队伍，更不能积累应急管理的经验，“学习效应”无从体现；

临时指挥部工作的思路是各相关部门按照任务分工再调动自己所辖应急救援队伍，这加剧了应急救援队伍单队单能的趋势。

为此，自2003年“非典”之后，我国特别重视应急管理的体制建设，开始设立应急管理的常设机构，其主要意义在于适应应急管理的综合性要求，履行综合协调的职能，建立稳定的应急管理人员队伍。

现代应急管理最根本的特征是综合性。现代社会的复合型风险是任何部门所无法单独应对的。为此，设立以综合协调为己任的应急管理部门是非常必要的；

由于行政文化中封闭性和排他性的特点，部门分割、条块分割是中国行政体制的诟病。在这种情况下，这样一个应急管理部门绝非可有可无。问题的关键是，目前的应急管理机构是否具有履行综合协调职责的权力；

目前我国应急管理机构的主要问题是设置规格过低，权力层次不够，因此，将应急办设在政府办公厅或办公室中的原因是办公厅或办公室是政府领导所倚重的部门。但是，领导的影子并不等同于领导本人。厅局级协调不了部级单位，处级协调不了厅局级单位，科级也协调不了县处级，这就导致我们的应急管理体制在某种程度上不得不临时成立指挥机构的老路上，它从一个侧面说明了我们现有的应急管理机构规格有待提高；

不仅如此，我国的应急管理机构还存在编制、规格不统一，人员配备不重组，有限的应急工作人员还负责领导的出行安排等事务等局限性；

针对这一问题有两种解决方案：

组合相关部委，成立超大的“应急管理部”，其规格要高于其他部委；

在国家层面成立“国家应急管理委员会”，由国家主要领导人挂帅，各相关部委、部门、军队、武警的领导为其成员，办公室可设在国务院办公厅。

当然，这涉及国家行政体制的改革，其中有部门之间的利益博弈。体制具有刚性，体制改革的难度巨大。但是，应急管理体制改革势在必行。没有一个良好的应急管理体制，应急管理机制发挥作用的空间就会受到局限，因为体制决定机制。例如，在现有部门分割的体制下，应急联动是一个很难解决的课题。