8.2救灾捐赠体系的形成

救灾捐赠管理是一个复杂的系统工程，涉及的利益相关者包括劝募人、捐赠人、受赠人、受益人。他们共同构成救灾捐赠体系的主体，并通过募捐、接收捐赠、管理与使用、监督等活动，相互之间产生密切的联系。救灾捐赠管理的主要作用在于调动各方的公益热情，平衡各种利益关系，提高灾害救助效率。

1、救灾捐赠的利益相关者

救灾捐赠的利益相关者包括劝募人、捐赠人、受赠人、受益人

劝募人

根据法律规定，具有救灾宗旨的公募基金会是我国唯一的劝募主体。但在巨灾发生后，由于我国是一个政府主导型的社会，因此政府在动员和组织捐赠方面发挥了无可替代的主导作用，因而我国开展救灾募捐的主体除了具有救灾宗旨的公募基金会之外，实际上也包括政府有关部门。

基金会

定义：利用自然人、法人或者其他组织捐赠的财产，以从事公益事业为目的，按照本条例的规定成立的非营利性法人；

分类：

按照劝募范围：公募基金会与非公募基金会；

公募基金会内部又可按照募捐的地域范围分为全国性和地方性两类。

存在问题：

我国对公募基金会救灾宗旨的认定缺少清晰的界定；

公募基金会中有哪些公募基金会具有救灾宗旨尚不清晰。

捐赠人

在我国，救灾捐赠主体包括自然人、法人和其他组织三类。

受赠人

我国救灾捐赠的受赠主体可分为三类：政府及其相关部门；受政府委托的机构；社会组织，包括公益性民间组织、以发展公益事业为宗旨的基金会、慈善组织等社会组织和公益性非营利的事业单位。在救灾捐赠实践中，政府既是劝募人，又是受赠人，不仅负担沉重，而且缺少有效的制衡，容易引起社会公众的质疑。

受益人

救灾捐赠的受益人是指受到灾难损害、直接受益于救灾捐赠的自然人、法人和组织。

2、救灾捐赠主要环节           

募捐

募捐主体：政府民政及其他部门以及具有救灾宗旨的公募基金会。

公募基金会的的募捐活动：

自行组织开展募捐活动并接收社会救灾捐赠；

公募基金会在民政部门的发动和统一安排下，具体实施救灾捐赠募捐活动。

接收

在我国的救灾捐赠制度中，受赠人必须通过各种公开渠道向社会公布其名称、地址、联系人、联系电话、银行账号等信息，其意义在于：

便于捐赠人实施捐赠行为；

避免、防范各类以救灾捐赠募捐为名实施的诈骗等违法犯罪行为；

解决受赠人与捐赠人之间信息不对称的问题；

方便社会公众对受赠人的救灾募捐和管理行为进行监督。

救灾捐赠必须坚持自愿的原则，捐赠人要对自己财产的处置有明确的意思表示能力且清楚知道其行为后果。受赠人必须当面点清受赠现金、验收物，并向其出具相关凭证以作为其捐赠行为的证明。此外，捐赠凭证也是捐赠人对受赠人在分配与使用捐赠财产中的不合理、不合法行为进行监督的依据。

管理与使用

救灾捐赠管理要遵循满足捐赠人意愿的原则；

为实现救灾捐赠使用效率的最大化，受赠人可在与捐赠人协商并征得捐赠人同意的前提下，根据救灾的实际需要，对受赠款物用途进行统筹安排、及时调整；

无论是以何种身份参与救灾捐赠募捐工作并接收社会救灾捐赠，募捐所得必须用于救灾活动，不得用于其他与救灾无关的用途，也不得用于增加基金会原始基金，境外捐赠同样也只能用于救灾或与其相关的用途；

受赠人对于救灾捐赠受赠物资必须分类建立登记表册，并且应当严格按照使用范围，一般只能在本年度内分配使用，不得滞留；

对于政府及其部门而言，因为组织、实施救灾工作属于政府职责范围内应尽的义务，各级政府及其有关部门履行职责范围内义务以国家财政支出支付成本，不应从其他渠道获取额外的成本补偿。各级人民政府民政部门在组织救灾捐赠工作中，不得从捐赠款中列支费用；

对于具有救灾宗旨的公益机构或公益性公募基金会而言，其救灾捐赠募捐受赠所得理应完全用于救灾事项，但为补偿其活动成本，保证其持续运作并有效地参与救灾捐赠工作，通常允许其从捐赠所得中列支必要的费用，但捐赠人与救灾捐赠受赠人另有协议的除外。

监督

在我国，救灾捐赠的监督主要包括以下形式：

受赠人自我监督；

行政监督，包括：

民政部门监督；

财政部门监督；

审计监察等职能部门监督。

捐赠人监督；

公众和媒体监督。

总之，我国救灾捐赠监督可以分为两类：内部监督与外部监督。

我国救灾捐赠体系中各利益相关者之间的大体关系是：

劝募人向捐赠人发起募捐，捐赠人对受赠人进行监督；

受赠人接收捐赠人的捐赠；

受赠人对救灾捐赠进行管理、使用，将捐赠派发给受益人

但是，在救灾捐赠实践中，问题更为复杂

救灾捐赠要实现效益最大化，必须契合救灾需求。劝募人募捐的规模、物资种类以及捐赠人实际捐赠的情况，都会对捐赠的效益产生影响。面对强势的政府及其他组织，个体捐赠人对受赠人的监督能力单薄，必须借助一定的制度约束；

捐赠人有可能出于对募捐人的不信任而拒绝捐赠，也可能由于不信任受赠人而提出定向捐赠或直接将捐赠运送给灾区的受益人。这增加了政府研判捐赠需求、协调捐赠活动的复杂性；

接收人在负责管理捐赠的过程中，必须妥善解决物资的储运问题。在紧急状态下，物资的统计、运输、分发等都不是轻而易举就可以完成的任务。在救灾捐赠管理中，监督无疑是必要的。接收人可能慑于监督的压力，以牺牲效率为代价，片面追求“安全第一”，而影响救灾捐赠的使用效益；

在灾害发生后，对受益人的准确认定、评估并满足灾区民众多样化的救助需求，这是救灾捐赠以人为本的体现，也是救灾捐赠公平、公正原则的体现，但实践中仅凭政府或有官方背景的社会组织难以实现。

为了规范救灾捐赠活动，我国现有法规都规定了对救灾捐赠过程中违法犯罪行为的惩罚，如挪用、侵占或者贪污救灾捐赠款物，造成捐赠财产重大损失，利用捐赠非法牟利等行为均要受到法律制裁。

在激励方面，我国对纳税人慈善捐赠的税收政策,按纳税人不同分为针对企业的税收优惠政策和针对个人的税收优惠政策。优惠政策按优惠程度又可以分为两类:一是按比例扣除,二是全额扣除。