7.1社会动员概述

从理论上看，公共危机管理社会动员是一个尚需要深入探讨的问题。从国内文献研究来看，近年来，中国学者多从公共治理这一视角来研究公共危机管理社会动员问题，认为政府、市场与第三部门三种力量是平等协商的伙伴关系。

从国外文献研究来看，西方学者所说的“社会动员”与我们的定义有较大的差异。比如，美国政治学家卡尔·多伊奇用“社会动员”来描述现代化过程中个人思想方式和行为方式的转变，亨廷顿把社会动员看作一种政治发展的手段。在西方学者视野下，社会动员是一个自下而上自发的过程。

从行政文化上看，中国是一个政府主导型的社会。行政文化的变迁需要一个漫长的过程，而建立公共危机管理社会动员机制却是刻不容缓的问题。因此，我们在探讨公共危机管理社会动员基本理论之前首先要明确这样一个认识：在中国，公共危机管理社会动员现阶段的主体是政府，即主要是“政府自上而下地对社会动员”。与此同时，从长远来看，我们要逐步提高全社会的公共安全意识，充分调动非政府力量参与公共危机管理的积极性和主动性，培育其自发动员的能力，即“由社会自下而上地动员”。

1、“社会动员”的含义

从“动员”到“社会动员”：

“动员”一词最初主要是指“战争动员”。最早起源于普鲁士，其基本含义是“集合、装备及准备出师作战”。后来，“动员”在军事领域主要指一个国家为赢得战争而采取紧急措施，由平时状态转入战时状态，统一调度人力、物力和财力的活动。随着人类社会的演进，“动员”的概念从军事领域外延到社会领域，并形成“社会动员”这一概念；

在西方，由于公民社会发育比较成熟，它主要是指自下而上自发地开展动员；在中国，主要是指各级政府发动社会力量广泛参与某一社会活动。

公共危机管理社会动员

定义：在“预防为主”精神指导下，为预防和应对公共危机，各级人民政府、社会团体、企事业单位在政治、经济、科技、教育等方面统一组织的动员准备、实施和恢复活动，并贯穿公共危机管理的全过程。

方式：各级人民政府与社会团体、企事业单位、公民个人等非政府力量，必要时调动武装力量，通过一系列行政、法律、经济措施，整合全社会的人力、物力与财力，形成一种强大的危机管理合力,以成功地预防和有效地应对危机。

本质：公共危机管理社会动员是政府资源与非政府资源以公共危机管理为导向的整合，也是社会公共危机管理潜力向社会公共危机管理实力的转化。

“社会公共危机管理潜力”：社会所蕴藏的可用于公共危机管理的一切人力、物力和财力；

“社会公共危机管理实力”，就是指实际用于公共危机管理的人力、物力和财力状况。

在社会公共危机管理潜力既定的情况下，公共危机管理社会动员能力系数越高，其社会公共危机管理实力就越强。公共危机管理社会动员机制是决定公共危机管理社会动员能力系数大小的关键性因素。

我国的公共危机管理社会动员特点：

自上而下与自下而上两个过程的结合；

常态动员与非常态动员的结合

在常态条件下，通过公共安全教育，建设公共危机管理社会动员体系，为非常态下政府进行社会动员奠定基础，同时增强非政府力量自发、有序参与公共危机管理的能力。

研究公共危机管理社会动员机制的目的：探讨如何在党委的统一领导下，发挥政府的主导作用，将各种非政府力量整合到社会动员体系中，形成全社会合成、协同应对公共危机的局面。

2、公共治理与社会动员

公共治理理念的核心是通过合作、协商实现对公共事务的管理。1989年，世界银行首次使用“治理中的危机”（crisis in governance）这一术语来描述非洲国家的问题。此后，“治理”的概念被广泛地应用于公共行政之中，强调政府、企业、社会力量的共同作用。在公共治理的理念下，政府需要转变自身职能：从横向上看，要加强与市场、社会力量的联系、沟通与合作；从纵向上看，政府要向社会还权。通过转变职能，形成扁平化的行政组织架构和多中心治理的格局。

在公共治理理念下，政府组织作为有限政府，不再是管理国家与社会事务的唯一中心，企业、社会力量与政府一起履行管理公共事务的职责，而这一过程中，政府在这个公共危机管理网络体系之中占据着主导地位，依旧是公共危机管理最终责任的承担者，但政府需要改变自身的公共危机管理行为方式，将企业、社会力量纳入公共危机管理体系之中。

按照公共治理的要求，政府必须放松对社会的过度管制，探寻一种新型的国家与社会关系，特别是要培育一个成熟的公民社会。这是权力向民众回归，即还权于民的重要体现，也是实现社会良治（good governance）的必要条件。对于公共危机管理社会动员来说，一个活跃的公民社会是不可或缺的。

公民社会组织的特点：非官方性；独立性；自愿性。

公民社会组织的作用：

在政府与公民之间充当桥梁与纽带的作用，及时地反馈社情民意，进行舆情反馈，防止矛盾积聚引发群体性突发事件；

在危机来临时，它又可以有效地号召大多数社会公众积极参与危机的应对

公民社会组织还可以利用自身的国际联系，为应对危机争取更多的国际援助与支持。

公共危机管理社会动员的意义：

调动全社会的人力、物力与财力，减轻政府公共危机管理负担，提高公共危机管理效率；

提高政府公共危机管理的透明度，保证社会公众对危机的知情权和对政府的监督权，坚定其对政府的信心；

实现公众的自我救助，防止公众在公共危机中因过度恐慌而出现次生、衍生危机；

增强社会的凝聚力，促进人与人之间的合作与信任，稳固维系社会稳定所需要的情感、道德基础。

在转型期，社会构成多元化，异质性增强，传统的政治动员很难覆盖全社会。此外，它成本高，重救援，轻防范，重心高，缺乏灵活性和创新性，当危机严重，后果迅速显现时，如特大地震发生，自上而下的政治动员响应快、处置效率高。但当危机后果逐渐显现时，如旱灾发生，政治动员响应速度较慢。还有，在风险社会中，危机具有高度的不确定性与复杂性，应急的网络模式比等级模式更富有灵活性与适应性，它要求多元主体对突发事件共治，开展社会动员。

目前我国公共危机管理社会动员的局限性：

我国政府为企业、社会力量参与应急管理提供的制度性渠道不足、不畅；

非政府力量的组织化、专业化程度低，与政府没有形成无缝隙的对接，应急社会动员协调问题突出，导致无序与冲突现象，浪费了大量资源，降低了应急效率，弱化了整体应急能力。

为了全面解决各种协调问题，我们需要站在整体的高度，构建有效的社会动员体系，吸纳多元主体的有序参与，发挥协同效应。

3、社会动员的类型

按动员规模划分：

局部动员：针对某一范围内的部分地区所实施的社会动员；

整体动员：在某一范围内的整个地区所实施的社会动员，适用于危害性大、不确定性强、波及范围广、具有传染性的危机。

按动员对象划分：

公共危机管理人力动员：为确保成功地处置危机，对社会上满足公共危机管理需求的人力资源进行挖掘、分配、利用的活动；

公共危机管理物资动员：在危机来临时对社会上满足公共危机管理需求的物资进行集中储藏、征收、调配、使用的活动；

公共危机管理财力动员：在危机来临时筹集、拨付公共危机管理所需资金的活动；

公共危机管理避难场所动员：在危机来临时开放既定的公共危机管理避难场所并对可能被开辟为公共危机管理避难场所的建筑物如学校、宾馆等进行征用；

公共危机管理交通运输动员：为了应对危机，提高交通运输的应变能力，组织和利用国家、社会交通运输力量，以运送危机管理人员、装备、物资，主要包括铁路运输动员、公路运输动员、水路运输动员、航空运输动员、管道运输动员等。

按动员时序划分：

前期动员：即减缓与准备动员。

在减缓阶段，公共危机管理社会动员表现为：在紧急情况或灾害发生之前，动员各种社会力量，预先采取措施，消除或减弱致灾因子的影响或风险，如志愿者团体对公众进行防灾、减灾方面的宣传教育等；

在准备阶段，公共危机管理社会动员表现为：在紧急事件发生之前，动员各种社会力量，采取措施，做好灾害响应及后果管理的准备。比如，在社区范围内，公民之间签订防灾互助协议，开展各种形式的防灾演练等。

中期动员：即响应动员。在响应阶段，公共危机管理社会动员表现为：在灾害发生过程中或灾害发生之后，动员各种社会力量，立即采取措施，管理灾害的后果，将灾害所带来的损失最小化。比如，利用红十字会等组织为灾民提供急救服务等；

后期动员：即恢复动员。在恢复阶段，公共危机管理社会动员表现为：在灾害发生后，动员社会力量，立即采取措施，使社会情况修复到可以接受的水平。比如，动用非政府组织力量，给灾民捐款、捐物，为其提供必要的基本生活条件、对其进行灾后心理干预等。

按动员手段划分：

软动员：即常态社会动员，主要是指公共危机管理宣传教育，其主要作用在于向社会公众宣讲、普及公共安全知识，传播公共安全文化，提高其在紧急状态下逃生避险、自救互救的技能，明确自身在公共危机管理中的权利、义务与角色期待；

硬动员：即非常态社会动员，指政府以强制力为基础，综合利用非政府力量的公共危机管理资源，有效地应对危机。“软动员”不仅是“硬动员”的基础，也是公共危机管理动员的力量“倍增器”。