3.2应急预案的“鸡肋效应”

自2003年“非典”爆发后，我国的应急管理工作以“一案三制”为核心，取得了不容否定的成绩。其中，在“一案三制”的表述中，应急预案作为应急管理的龙头和抓手，被置于体制、机制与法制之前。其地位之重要，由此可见一斑。

“鸡肋”一词来源于《三国志·魏书·武帝纪》裴松之注引《九州春秋》曰：“夫鸡肋，弃之如可惜，食之无所得，以比汉中，知王欲还也。”即指无多大意义而又不忍舍弃的事情。

目前，我国已经制定了国家总体预案、部门预案、专项预案、地方预案、企事业单位预案、大型会展及活动预案等，但是在应急管理实践中应急预案经常被许多人指责为“不实际”、“不管用”。因此应急预案在某种意义上已成为一个“食之无肉，弃之有味”的“鸡肋”。究其原因，“鸡肋效应”与我国应急预案工作中存在的一系列认识与操作上的误区密切相关。

1、神化应急预案的功能

在现代社会中，人们为了应对各种突发事件，往往会事先制定应急预案。但是，在应急管理实践中，我们经常发现许多应急预案不能起到预设的作用，这与现代社会突发事件的高度不确定性密切相关。

突发事件的分类：

常规突发事件：它们经常发生，具有一定的周期性，可以应用日常程序、调动常规资源予以应对；

非常规突发事件：它们发生的概率比较低，无规律可循，不能按照日常程序、调动常规资源予以应对。

由于非常规突发事件的发生超出了人们的想象范畴，所以，应急预案对于非常规突发事件应对而言是鲜有功效的。

目前，我国应急管理者尚未完全意识到应急预案在应对非常规突发事件中的局限性，甚至以常规的手段应对非常规突发事件，片面强调严格遵守预案，结果必然是南辕北辙、缘木求鱼；

从本质上看，作为官僚机构，政府的科层制设定在管理常态事务上是有效的，但当非常规突发事件发生后，因政府科层制的管理具有僵化性，缺少非常规突发事件应对的灵活性、适应性和反应性等特点，导致其影响的扩散会打破人们日常设置的职责边界，信息因匮乏、过载或冲突而出现混乱，不确定的情境使人们不知所从，既不能按照通常的程序、也不能按照既有的经验去加以应对。此时，应急管理者会发现预案无从遵守；

因此我们应知晓应急预案的局限性，知道应急预案的能与不能、行与不行，避免将其神化。在应急响应过程中，固守预案是不值得提倡的，也是不现实的，为了有效应对非常规突发事件，我们需要重视应急组织灵活响应性的培育以及应急工作者临机决断能力的培养，也就是说，仅有应急预案不能保障应急准备的充分与完善。应急管理活动包括减缓、准备、响应和恢复四大类。应急预案作为应急准备活动中的一项内容，在我国却被提升至全部应急管理工作的“龙头”地位，这是值得商榷和反思的。

2、重预案，轻规划

应急预案就是应急计划（emergency plan）,即预先制定的应急方案，应急预案是应急规划的输出。而应急规划就是应急预案产生的过程。但是，人们经常犯的一个错误就是片面强调作为文件的预案，而不重视预案产生的过程——应急规划。这无助于应急准备活动的开展，有本末倒置之嫌。

应急规划作为应急准备的重要内容，是一个永无止境的动态过程，而应急预案则是这一过程中不断变换的成果输出。应急准备反映的是一种状态：社会严阵以待，随时准备对外部威胁作出响应。

决定应急准备程度的因子：社会的脆弱性、资源及组织结构。其活动主要包括：

脆弱性分析，评估社会相对于各种危险的易损程度；

能力评估，确保人力、物力资源能够应对威胁；

制定预案，确定组织结构以进行协调性反应。

因此，我们提倡以“应急规划”的概念来取代“应急预案”概念，以凸显应急预案工作的过程性、动态性和持续性。

注意事项：

致灾因子评估和风险削减是应急规划的两个驱动目标。应急规划的作用不仅仅在于突发事件发生时为应急响应行动提供行动“路线图”，还在于不断识别社会系统中存在的危险要素，并对风险进行有效的处置。应急规划的过程中应最大限度地提高利益相关者的参与，实现应急规划的公共安全教育功能；

威胁评估是一个持续性的过程。甚至在突发事件影响发生后，威胁评估也要持续进行。应急规划并非一蹴而就的行为，其过程是动态的，其输出的产品即应急预案也必须是不断修正的；

应急规划要将后勤保障作为重要内容之一，确保应急预案的实施具备坚实的人力、物力与财力基础；

不同的社会系统有着不同的规划环境。应急预案的实施不仅取决于应急规划的动机和目的，也取决于应急人员所掌握的应急资源和应急技能。国家层面可指导地方层面的应急规划，提供知识及技能帮助，但不能越俎代庖。否则，应急预案就不会体现出规划环境的差异。由于突发事件及其应对所产生的需求不同，现实中并没有一个放之四海而皆准的应急预案模式。在我国，应急预案工作中，上级下发模板、下级照抄上级的做法必须改变。应急预案的内容必须体现层次性；

应急规划必须为基层的应急响应者预留充足的自由裁量空间。因此，我们在日常的应急预案培训中，不仅要强调应急管理者对预案的忠诚与遵守，也要突出应急管理者的灵活性、适应性与创造性。

3、以致灾因子为导向

应急预案的分类：

致灾因子导向型应急预案：如为洪水、地震、台风、泥石流等致灾因子专门制定的应急预案，对于经常发生、有周期规律可循的突发事件，致灾因子导向型应急预案无疑是重要的

功能导向型应急预案：如预警、疏散、社会动员、后勤保障等预案。

以致灾因子为导向的应急预案的局限性：

现代社会的许多突发事件具有极强的耦合性与关联性，复杂性特征十分明显，在这种情况下，以单一致灾因子为导向型的应急预案很难应对复合型、复杂型突发事件；

此外，今天的突发事件往往具有极强的不确定性，如果只有致灾因子导向型应急预案，当低概率突发事件发生后，不胜其防的人们就会进行反思，再制定此类突发事件的预案。结果，预案相对于突发事件而言永远具有亡羊补牢的意义，而不能发挥未雨绸缪的作用，这也导致我国应急响应呈现出“撞击—反射”的缺点。

 因此，应急规划必须体现全致灾因子的原则，即综合性地考虑可能受到的各种威胁。它必须超越各种致灾因子的差异性，凸显不同致灾因子作用、影响的共同性。在应急规划事件中，我们应该着眼于现代突发事件的不可预测性，在认真研究应急管理行为规律的基础上，实现应急预案以功能导向型为主，辅之以致灾因子导向型应急预案。在我国，功能导向型应急预案较少，而一般性预案及致灾因子导向型应急预案占据了绝大多数。

4、应急规划各自为战

协调是应急管理活动成功的关键。有效的应急管理可以整合方方面面的力量，形成共同应对突发事件的合力，而应急协调应始于应急规划，复杂性突发事件的应对使常态下部门与组织的界限变得模糊，并需要政府有效地开展社会动员，调动一切可以调动的人力、物力和财力。但是，如果应急预案制定各自为战，必然会导致应急动员准备不足、效率低下，各应急利益相关者之间角色冲突，甚至引发严重的次生、衍生灾害；

部门分割、条块分割一向是我国行政体制的弊病。受其影响，我国的应急预案其实并没有形成真正的体系，因为众多的预案之间缺少兼容性和协调

性，这必然导致应急响应过程中的冲突与协调。在应急管理实践中，不仅各部门应急规划的制定各自为战，而且没有将社会公众的参与列为重要内容。尽管各层级的一般性预案都为各相关部门应急规划工作做出了规定，但因过于笼统和抽象，很难具体落实与执行；

真正的应急预案体系应该能够发挥“1+1＞2”的协同效应，实现各个预案之间的兼容与协调。为此，我国应急预案工作应加强顶层设计、统筹谋划。不仅如此，应急规划必须重视组织间的协调问题。应急管理的利益相关者应通过应急规划、培训和联合演练，熟悉彼此的使命与任务、组织与结构、运行模式、沟通能力与局限、应急资源配置机制等。为了使应急规划能够真正发挥作用，解决应急协调问题，各相关主体都要对预案进行仔细的审查与批评，同时反复进行合成演练，以达到协同应急的目标。

5、过度强调“指挥—控制”模式

“指挥——控制”模式应急规划的产生根源及运作机理：

“应急规划”这一术语来源于军事及国家安全领域，这决定了它必然带有指挥—控制模式的色彩。突发事件被看作敌国攻击情境的延伸，必将造成社会混乱，可通过指挥—控制得以矫正；

指挥—控制模式假定突发事件对社会生活造成了严重的扰动，降低了个人行动的效率和社会系统的能力。因而应急规划的核心是创设一些机制，控制社会公众的不适应行为，人为地构建新的临时性社会结构。

按照应急规划的设想，社会需要一个强有力的权威部门来应对灾害所引发的整合性缺失问题。人们也需要新的规范的约束，以便采取适当的应急行动，危机准备不仅仅包括诸如规划之类的预期性措施，也包括发展“确保运行弹性的战略”以应对危机。

“指挥—控制”模式应急规划的局限性：

强烈的理想主义色彩和主观臆断性；

其基础并非社会响应的实然，而是社会响应的应然，应急规划对社会变化及人们反应行为的预想存在严重错误，其对应急管理实践的指导作用也必然有限。

由于我国行政体制具有高度集权的特点，应急规划更加偏重指挥—控制模式。应急预案制定没有以紧急情况下公众的响应行为为基础，而是片面地强调应急管理部门的行动意图，特别突出集权管理的约束，突出“一切行动听指挥”。这使得应急预案难以真正地为社会公众所接受，造成预想与实际之间差距过大，也限制了应急管理活动中灵活性、创造性能力的发挥。

我国“指挥—控制”模式应急规划的缺陷：

未以对风险及公众行为的预判为基础，存在一个关键性步骤的缺失——风险评估，即致灾因子评估和脆弱性分析，这就使得应急规划具有很强的主观臆断色彩，缺少对威胁的全面、正确认知；

应急管理者往往以想当然的态度，臆测公众的响应行为，经常陷入思维定式的误区，在错误认识的支配下，在应急规划中，应急资源的配置及信息的传递会受到误导，造成资源的浪费与决策的失误。

完善举措：以“新兴人力资源模式”（emergent human resources model)来替代“指挥—控制”模式。

主要出发点：应急规划应基于社会行为与结构的现状而非改变现有的社会行为与结构，即应急规划应该适应公众而不是社会公众适应应急规划；

提出前提：公众的行为与社会结构在突发事件中依然保持着原有的特征，并没有出现严重的中断或扰动；

可见，指挥—控制模式主要源于对军事应战模式的承袭，而新的替代性模式则导源于社会在突发事件中组织化行为的研究。相比之下，后者更为科学，可以为我们完善应急预案工作所借鉴。

总之，我国的应急预案工作要逐渐改变对指挥—控制模式的偏好，真正了解社会生活的模式及其规律，将现有的习惯模式作为应急行动的基础。例如，在制定疏散计划的过程中，我们要采用人们方便避难的路线，立足利用现有的社会单元，而不是新建社会单元。如果应急行动要借助外部资源，一定要根据当地的社会、文化习惯，采用现有的沟通渠道。应急规划的目的是使灾后迅速地恢复到灾前的正常状态，而不产生巨大的社会变迁与扰动。

6、价值取向出现偏差

在价值取向上，应急规划应该有利于应急管理者采取适当的响应行动。所谓“适当”，就是指应急管理者不仅要快速反应，也要正确反应，包括根据现实情境的变化作出临机决策，表现出一定的灵活性。应急规划价值取向上的失误不仅会造成应急效率的延误，而且会引发严重的负面影响。

我国应急预案对快速响应强调有余，而对正确响应强调不足。当突发事件发生后，获取有效的信息比立即采取行动更加重要。应急规划的一个重要目标就是使应急管理者采取正确的行动，避免冲动型的反应。如果快速反应基于不完整的信息或错误的判断，则可能导致应急响应过程中的保护性措施不足，从而造成不必要的损失；

近年来，我国应急管理者反思应急预案的“鸡肋效应”后，得出了错误的结论：预案过于抽象，不够具体，没有可操作性。于是，一些人提出，预案要详细到“出了什么事、找谁做、如何做”的程度。这个思想存在着严重的方向性问题，过度追求详细也是应急规划价值取向偏差的一个重要表现；

在某种意义上，应急规划的前提是对未来紧急情况所进行的情境设计。人们不可能对未来所有的紧急情况都做出充分的设想和估计，其中存在一定的盲区和误差是在情理之中的。否则，事件就不是突发事件了，而一定是常规事件；应急规划越详细，就意味着存在越多的空想成分。在突发事件中，按照详细的应急预案应对，应急管理人员就会发现预想与现实之间存在着巨大的差距。此外，过于详细的预案势必会项目繁多、程序烦琐。这给应急相应人员界定应急行动的优先次序造成困难，容易引发主次不分的弊端。预案篇幅庞大、内容复杂，不利于应急管理人员明晰自身在应急响应行动中的角色定位。还有，这也会限制应急响应者的创造性空间，使应急响应活动缺少必要的灵活性；

突发事件的演进是瞬息万变的，过于详细的应急规划会因时过境迁而失去价值。为了弥补这个缺陷，应急管理人员必须高频度地修改应急预案。我们主张应急预案必须动态修订，但过于频繁的预案修订会分散应急管理人员的精力，影响对突发事件的应对。