3.1应急规划的作用与流程

对于应急规划的作用与地位，我们必须本着客观、理性的原则加以审视，既不能无视应急规划的意义，又不能将其神化。这是因为应急准备与临机决策是公共危机管理的两个重要基础，而应急规划只是应急准备活动的一个组成部分。公共危机应对要立足于准备，但又不能拘泥于准备。通常我们对前者强调得多，对后者强调得少。

1、应急规划（emergency planning）的作用

定义：指对应急预案的制定、演练、修改活动，它是一个持续性的动态过程，既是应急准备活动的重要组成部分，也是应急准备活动的基础。相比之下，应急预案是静态的，而因为危机是动态演进的，所以我们更应该强调应急规划而不是预案；

重要性：应急规划是准备的一项重要内容，甚至可以说是准备的重要基础，在公共危机管理中，准备的目的就是要努力协调与调度区域内和区域外的资源，减少或降低脆弱性。要实现有备无患的危机应急，就需要我们理解自身的脆弱性及所面临的外部威胁，组织团队开展应急规划，制定预案；

应急规划与应急预案：

应急预案是应急规划的输出与结果。应急规划可以理解为制定、管理、修正预案的动态过程。规划是持续、变动的过程，预案势必也要随之而进行变动。

作为应急规划的输出产品，应急预案应该成为公共危机管理者指导应急实践的“行动蓝图”。所以，我们必须正确认识应急规划的作用，按照应急规划的流程，认真完成其中的各个步骤。只有这样应急预案才有可能切中要害，指导应急实践；

编制应急预案的目的是：根据宪法、突发事件应对法及相关法律、法规，在现有的公共危机管理体制下，明确危机预防与处置的具体措施，使危机的应对规范化、制度化。

完善应急规划的作用：

明确公共危机管理相关主体的责任范围和角色期待与分工，保证公共危机管理工作有条不紊地进行；

辨识潜在的风险，避免或防止危机扩大或升级，最大限度地减少危机给社会公众的生命、健康和财产造成的严重损失；

将危机处置与响应的步骤与措施“格式化”，提高应对效率；

培养全社会居安思危的忧患意识，塑造预防为主的安全文化氛围；

避免应急预案更新不及时。

当然，危机是千差万别、瞬息万变的。有的危机不确定性极强，预案设想可能与实际情况相去甚远。从这个意义上说，应急预案不是万能的，并非可包治百病的“灵丹妙药”，但是没有预案也是万万不能的。没有应急预案，可能引发危机的风险就不能被有效识别出来，应急准备工作就可能不会很充分，社会公众的生命、健康和财产可能会遭受不必要的损失。

2、应急规划的原则

应急规划的原则是贯穿应急规划流程的主导思想。对此，国外学者有“六原则说”、“七原则说”和“八原则说”三种。

“六原则说”

以知识为基础，确知威胁及人们可能作出的反应；

鼓励公共危机管理者采取正确的行动；

强调灵活性，满足不断变化的应急需求；

促进组织之间的协调与合作；

将各种应急计划整合起来，综合性地应对各种风险；

包括培训内容。

应急规划应在进行风险评估的同时，准确判断风险背景下人们的行为倾向；应急规划应根据现实情况的变化而及时进行调整，鼓励公共危机管理者作出正确的临机决断，而不是束缚其手脚；应急规划应强调应急预案之间的兼容性，促进组织之间的协调，统筹应对各种风险；应急规划应凸显培训的重要性。

“七原则说”：

规划是一个持续的过程；

规划包括试图在棘手情境下减少未知因素的努力；

规划的目的是激发适当的行动；

规划应当建立在未来将会发生什么的基础上；

规划必须以知识为基础；

规划应该以原则为核心；

规划是教育活动的一部分。

据此，我们可以这样认识应急规划：应急规划是一个不断校正与完善的过程，不能一蹴而就；应急规划有助于减少危机的不确定性，使得决策更加科学、合理；应急规划要具有可操作性，是正确行动的蓝图，纸上谈兵无任何意义；应急规划应该以风险评估为基础，以对风险未来走势的正确研判为前提；应急规划包含着科技含量，工作技能要求比较高；应急规划可以发挥对社会公众进行公共安全教育的作用，有助于培养公众居安思危的意识，有助于塑造公共安全文化。

“八原则说”：

预测对于规划过程的积极或消极抵制，制定战略，管理这些障碍；

涉及社区所面对的所有致灾因子；

包括所有的响应组织，争取它们的参与、承诺及明确的认可；

将影响发生前的规划建立在对威胁及灾害中人的一般行为的确知，争取联邦或州的外援；

确定最为适当的应急响应行动的类型，但鼓励以持续性应急评估为基础的临机决断；

将应急响应与灾害恢复联系起来；

在所有层次上培训与评估应急响应组织；

认识到应急规划是一个持续不断的过程。

综上可见，以上学者的观点都强调了应急规划的基本要求：规划主体的广泛参与性，规划所调整风险的全面性，对社会灾后反应的确知性，应急组织的协调性，应急决策的创新性，应急培训的重要性等。

3、应急规划的流程

应急规划的流程是制定应急预案和管理、评估应急预案的一系列步骤。经过应急规划的流程，我们应该能够确定预案制定的目的，界定利益相关者的角色与责任，安排应急控制与协调事宜，增强公共安全教育与意识，起到沟通、预警的作用，形成简明扼要的计划。具体而言，应急规划的步骤包括以下五个方面：

1.    指定或建立应急规划委员会；

2.    进行公共危机管理风险研究；

3.    确定相关主体的责任与角色；

4.    确定所需资源与服务；

5.    形成预案文件。