2.3风险减缓

公共危机管理应重视风险减缓，降低危机发生的可能性。减缓是一项长期的投入，但收益较高。人们采取特定的减缓措施，可以有效地预防危机，避免社会公众的生命、健康与财产遭受重大损失。

1、减缓的定义

减缓的定义：指“防止”，即采取有效的控制行动以减少影响人类生命、财产的自然或人为风险的行动，其通过灾前行动来降低灾害发生的可能性，是危机预防的重要环节；

减缓的目的：减少危机发生的可能性或限制危机的影响；

减缓措施：

结构性减缓，即“硬措施”，涉及减轻危机影响的物理设施，如兴建防洪堤坝、排水系统等；

非结构性减缓，即“软措施”，涉及减轻危机影响的制度建设，如土地利用规划、保险政策、建筑安全法规等。

世界各国经常采用的主要减缓措施：

开展公共安全教育，减少危机所造成的生命、财产损失；

执行与公共安全相关的法律、法规，降低脆弱性；

进行建筑物的结构性改造，减少生命、财产损失和环境影响。

近年来，人们非常重视多重致灾因子的管理，采取整合或协调的方式，消除各种致灾因子对社会的负面影响，所以要进行综合性的减缓，强调沟通与合作，但综合性的减缓往往很难实现，主要原因是：

危机管理计划以单灾种导向的法律为基础，特别强调特定的致灾因子；

规划、建设等减缓相关部门与警察、消防员等应急管理人员缺少必要的合作；致灾因子相关部门的官员对减缓关注度较低；

工程、科技及经济专家很少参与减缓；

技术人员与公共决策者的互动不足。

2、减缓的意义与障碍

实施减缓措施的意义：

可以降低危机的发生概率；

可以降低危机的影响与损失；

可促进人类的可持续发展。

减缓措施的实施的阻力：

来自经济方面的压力：

减缓是一项需要计算长期收益的活动，短期内很难获得立竿见影的效果，在短期行为的支配下，减缓往往会被忽视；

减缓会占用大量的经济资源，甚至短期内对经济发展具有阻滞作用。在我国，有些地方政府甚至将危机减缓与经济发展对立起来，认为“安全不生产，稳定不发展”。

来自社会方面的压力：

从危机本身而言，它具有很强的不确定性。而且，不同层级政府对危机的发生频率有着不同的认识。在国家层面，危机是频发的，甚至出现常态化的趋势。但是，就某一地方而言，危机却是偶发的。因而，国家安全发展的理念与地方经济发展的冲动有时是矛盾的，政府安全发展的要求与企业经济发展的追求有时是冲突的；

减缓的收益是隐性的，因此人们很难认识到减缓是一个地方发生危机时没有出现群死群伤的原因。

此外，人类思维方式中固有的弱点往往会导致对减缓的忽视，使得一些本来可以预防的风险逐渐演变为危机；

在现实中，人们在制定各种详细、周全的安全制度的同时又往往忽视安全制度的细节。在一个复杂系统中，多个纰漏和失误耦合在一起，会引发大型的公共危机；

在公共危机管理中，许多国家都存在着“重救轻防”的倾向。

3、减缓的工具

实施减缓的主要步骤：

识别致灾因子，包括致灾因子的特征、位置、发生的可能性，对人、财产及环境的潜在影响，确定减少结构性与非结构性损失的行动；

分析灾害发生的风险以及人、财产和环境的脆弱性；

制定、维持、发展减缓战略。

实施减缓的主要工具：

危险源识别与绘图。这是减缓的基本工具；

设计、建筑法规与标准；

土地使用规划；

经济刺激；

保险；

结构控制，即采取结构性的减缓措施，降低突发事件发生的可能性。

4、风险减缓措施

降低脆弱性、提高弹性是做好危机预防的两种有效手段。这两种途径在实施措施上有很强的关联性，但侧重点不尽相同：前者主要是为了防止危机发生，减小灾害对社会公众造成威胁的概率；后者主要是为了在危机发生后提高从灾损中恢复的速度。

实施减缓工程

制定致灾因子减缓计划，主要步骤包括：组织相关资源—评估风险—制定计划—实施计划。政府组织减缓团队，并与社会各方的利益相关者合作，识别风险，采取行动，应对风险；

对发展进行管理。政府根据土地使用规划及发展安排，不在危险地带修建建筑，并将危险地带的人口转移到安全地带；

保护建筑物及公共设施。新建的建筑及设施必须符合防灾标准及法规，在役建筑应参照防灾标准及法规进行改造；

保护自然。保护湿地、沙丘、森林，保留开阔地带，限制在危险地带进行开发；

控制风险环境。采用技术手段，控制风险；

限制公共支出。政府不支持在高风险地区兴建道路、桥梁、污水处理设施等；

风险沟通与公众教育。建筑施工单位要进行安全教育、掌握减缓技术，居民要知道疏散计划和避难场所；

降低社会脆弱性

为了确保社会公众的安全，我们必须减少社会公众所面临的各种风险。一是要尽可能排查、消除致灾因子，即可能给社会公众的生命、健康与财产造成损失的条件，包括自然物理的致灾因子、人为的致灾因子、信息的致灾因子，如疏散处于灾害易发区的人口、城镇布局尽量避开地震断裂带等。

定义：衡量社会在致灾因子产生作用的条件下是否会遭受危害的指标。

影响因素：经济、社会的集中程度、社会系统的复杂性和相互关联性、地理位置、环境保护情况、结构性缺陷和政治及制度缺陷等；

较城市而言，乡村因经济、社会发展滞后，社会公众的防灾减灾意识薄弱，建筑、设施的抗灾毁能力低等因素，脆弱性相对较强。

降低社会脆弱性的重要性：致灾因子比脆弱性更有不可控制性，相对而言后者比前者更能凸显人的作为。如果我们能够降低脆弱性，就能够避免许多危机带来的不必要的损失；

降低社会脆弱性的途径：

危机的预防必须从源头抓起，落实城市和农村的安全规划与安全建设，在城市规划和建设方面要充分地考虑城市安全的需求，加强在役建筑的风险排查，并采取相应的防灾、减灾措施，并落实新建建筑物的安全规划；

此外，必须要克服现有行政体制的弊端，对城市公共安全保障部门的权力进行整合，以满足城市公共安全对综合防灾的需求。

提高社会弹性

目前，在国际危机管理学界，“弹性”（又译“恢复力”）是一个常用的语汇。它主要是指一个社会快速、有效地对灾害进行响应、从灾害中复原的能力。

“弹性”的含义：

系统可以吸收扰动的水平；

系统自组织的能力；

系统建设、增强学习能力与适应能力的程度。

“弹性”的内涵，必须要注意以下三个方面：

 弹性不等同于坚固性，坚固的建筑物如埃及的金字塔推倒后不能复原；

弹性不等同于冗余性，因为系统的备份也可能毫无用途；

弹性不完全等同于系统恢复至初始状态的能力，因为弹性系统没有基准状态，总是在不断调整。

增强社会弹性的主要途径：

实现人与自然、人与社会、人与人之间的关系和谐，减少引发危机的致灾因子；

在人类经济社会发展中，推行与自然合作而非征服自然的理念。在灾害易发区，避免开展重建工程；

对于不能规避、不得不建在灾害易发区的建筑或基础设施，要实行更加严格的设计与建筑安全标准，严把建筑施工的质量关，增强其抗毁损的能力，并采取严密的防护性措施；

增强应急响应能力，完善应急救援体系，在危机发生后有效应对，尽可能减轻灾害的影响；

建立良好的应急保障体系，确保灾后恢复重建资源充裕。

近年来，在城市化过程中，世界各国为减缓风险，纷纷以构建弹性为基础，着力打造防灾型城市。

防灾型城市的建设：

建设关键词：公众参与、可持续的城市化、灾害预防、风险认知、降低损失、资源准备、快速恢复、应对气候变化；

建设重点：

追求城市化的可持续性，吸纳公众参与到城市发展的决策中来；

在风险认知的基础上，进行灾害预防；为应对灾害做好充分的资源准备；

在灾害发生时，采取有效措施，将损失最小化；

遭受灾害打击后，迅速地恢复城市基本公共服务；

可以有效地应对全球气候变化的挑战。

由于危机的发生经常是不可预测的，增强弹性比有针对性的准备措施更加可靠。这样，无论面对何种类型的危机都可以从危机中复原。此外，以经验为基础来采取减缓措施以应对不确定性极强的危机是不可靠的，关键是要形成全社会的弹性。