1.3
相关概念辨析与公共危机的演变
在国外，危机管理涉及“风险”（risk）、“紧急事件”（emergency)、“灾
害”（disaster）或“巨灾”（catastrophe）等概念。在学术界，究竟使用哪一
种术语，这与学者的学术背景及使用偏好存在一定的关系。例如，社会学者习惯
使用“灾害”，公共管理学者倾向使用“危机”或“突发事件”；美国、加拿
大、英国、澳大利亚等国倾向使用“紧急事件”，荷兰、日本等国使用“危
机”。其实，大家有着共同的研究对象，研究内容也存在很多交叉。
在我国，许多学者与实践部门使用“突发事件”这一术语，不少人错误地将其
翻译成emergency，认为它对应着国外的“紧急事件”。厘清这些概念，有助于
我们弄清楚危机生成、演进的机理。
1、公共危机源头——风险
在拉丁文中，风险是rescio，最初源于腓尼基人的用语，他们以“风险”一
词来表述这样一种情境：经过海难所剩船只，多于海盗的船只以及预估货物可以
安然运抵港口的机会。后来，希腊文用risa一词表示“风险”，意思是敢于冒险
而有获利机会。意大利文中，risicare 表示“风险”，意思是“胆敢”。到了法
文，它演化为risque，指航行于危崖之间。
风险的公式
尽管“风险”是一个常见的词汇，但人们对它并没有一个统一的界定。其主要定义包括：
遭受致灾因子损害的可能性；
致灾因子的结果；
与威胁或致灾因子相关的损失的可能性与严重性；
威胁、脆弱性和结果的总和；
威胁、脆弱性、结果及发生可能性的共同作用的产儿；
危险在特定时期内出现的可能性；
暴露于致灾因子所导致负面影响的可能性与严重性。
可见，人们关于“风险”的定义莫衷一是。目前，人们比较认可的关于风险的表述有两种：
风险是致灾因子与脆弱性共同作用的结果，用公式来表示就是：
风险=致灾因子×脆弱性
风险是事件发生的可能性与影响程度共同作用的结果，用公式来表示就是：
风险=可能性×严重性
这两个公式从不同的角度揭示了风险的实质：前者便于人们认识风险形成的
机理，后者则便于人们对风险的定量评估。二者之间只是关注的角度不同，但并
没有本质的冲突。削减致灾因子会减小风险发生的可能性，降低脆弱性会减小风
险的严重性。
致灾因子的定义及分类
定义：指一种危险的现象、物质、人的活动或局面，它们可能造成人员伤亡或对健康产生影响，造成财产损失、生计或服务设施的丧失、社会和经济的混乱、环境的破坏。通俗地讲，致灾因子就是一个自然、技术或社会现象。它对人们及其周围的环境构成了威胁。所以，有人又将致灾因子称为危险源或风险源。
分类：
自然致灾因子；
技术致灾因子；
生物致灾因子；
人为致灾因子。
衡量标准：
致灾因子发生作用的速度；
致灾因子发生作用的可预见性；
致灾因子的强度；
致灾因子影响的范围；
致灾因子影响持续的时间；
引发灾害的可能性。
致灾因子是导致灾害的必要条件，但并非充分条件。也就是说，灾害的发生一定要有致灾因子，但致灾因子发挥作用，却不一定导致灾害。例如，在地广人稀地区发生的地震尽管烈度高，但可能不会导致任何人死亡，也就不能称之为灾害。
脆弱性的定义与分类
定义：指人或事物相对于致灾因子的易损性。
分类：
物理脆弱性主要衡量在既有物理空间环境中人与物相对于致灾因子的易损性；
社会脆弱性指由个人、社会、政治、文化等因素所决定的相对于某一致灾因子的易损性；
经济脆弱性指一个国家、城市、社区的财政状况所决定的其相对于致灾因子的易损性；
环境脆弱性指由一个地区环境状况所决定的该地区相对于致灾因子的易损性。
总之，致灾因子是影响社会的外部因素，而脆弱性则是社会相对于特定致灾因子的易损性。相比较而言，脆弱性是内部因素，将致灾因子转变为公共危机或灾害。也就是说，脆弱性决定了致灾因子对社会的影响，风险取决于致灾因子与脆弱性的共同作用。
致灾因子与脆弱性作用的形式
致灾因子与脆弱性作用的形式很复杂。上述四类致灾因子中任何一类都可能与四类脆弱性中的任何一类发生关系，共同产生风险。不仅如此，其中一种致灾因子发生作用可能引发另一种致灾因子或与另一类致灾因子同时发生作用。通常，一种致灾因子发生作用、产生负面影响后，社会系统会更加脆弱。此时，其他致灾因子再发生作用，就会产生复合型风险。因此，我们可以将致灾因子从作用机理上进一步分为以下三类：
原生致灾因子（primary hazard）：即最初与脆弱性互动而引发灾害的致灾因子；
连带致灾因子（associated hazard）：即与原生致灾因子同时发生的致灾因子，如飓风引发的海啸；
二次致灾因子（secondary hazard）：即由原生致灾因子而引起的致灾因子。例如，在东日本大地震中，地震为原生致灾因子，海啸为连带致灾因子，而海啸导致福岛第一核电站的泄漏为二次致灾因子。
2、公共危机的触发媒介——突发事件
定义：突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施
予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。（《中华人民
共和国突发事件应对法》，2007 ）
分类：
常规型突发事件：主要指损害程度不高、危害不大、比较容易处置的事件，应急人员可以依靠常规手段迅速加以解决，一般不会诱发公共危机。
危机型突发事件：即非常规型突发事件。主要指损害程度较高、危害巨大、不容易处置的事件，应急人员不能够依靠常规手段、调动区域内资源、按照常规程序迅速加以解决。非常规突发事件会引发公共危机，也被人们称为“危机事件”（crisis event）。 危机事件所造成的紧急情境就是危机。
一场危机中可能会包括多起突发事件。它们使危机情势跌宕起伏、错综复杂。我们往往以典型的突发事件，特别是原初的突发事件来指称复杂的危机。此外，如果常规突发事件管理不当，也有可能会使事件升级为危机事件，进而引发公共危机。
突发事件与 “紧急事件”
“紧急事件”：指损害程度不高、危害不大、比较容易处置的事件，训练有素的应急人员可以依靠常规手段迅速加以解决。其基本特征是常规性。一般来说，它不会在更大范围内引发连锁反应，不会产生严重的系统性影响，也不会诱发公共危机；
此外，危机事件不是复杂的紧急事件，因为复杂的紧急事件也属于常规问题。二者区别的关键在于是否具有常规性。
3、公共危机管理的负面结果——灾害
定义：
灾害（disaster）：指对社区生活的严重扰动，它对人们的生命与财产安全构成威胁或造成损失，超越地方应对能力，必须动员、组织额外的外部资源来应对。这里的“灾害”不一定仅仅指自然灾害，也可能是人为或技术的灾难。在我国，“灾害”往往用于指称自然因素所导致的后果，而“灾难”则用于指称自然、人为、技术等各种因素所导致的后果。
巨灾（catastrophe）：指非常严重的灾害，通常为前所未有的灾害，往往会造成巨大的人员伤亡、财产损失、社会系统运行的长时间中断。
“灾害”一词包含着人们对危机结果的评判，即危机管理失当变为灾害。灾害是危机，但危机未必是灾害。而“巨灾”则是造成空前损失的危机，导致巨大的人员伤亡、财产损失，社会系统的重要功能也因此而出现停顿。
4、公共危机演进的过程
公共危机不仅包括一致性危机（如自然灾害型事件、安全事故事件及公共卫生事件所引发的公共危机等），也包括冲突性危机（社会安全事件所引发的公共危机等），二者生成、演进的机理是不同的；
学理过程：紧急事件升级为危机事件、危机事件诱发公共危机、公共危机引发灾害；
实际过程：
一致性危机：致灾因子与脆弱性—风险—突发事件—一致性危机—灾害；
管理活动对应为：风险管理—突发事件控制管理—危机响应管理—灾害管理。
冲突性危机：社会矛盾与纠纷—涉稳风险—社会冲突—社会安全危机—社会安全灾难。
管理活动对应为：风险管理—冲突管理—危机响应管理—灾难管理。
危机是一个过程，而非一个事件。我们所说的危机管理应该包括：前置管理，即风险管理，常常是在常态管理中表现为对致灾因子及脆弱性的控制、对社会矛盾与纠纷的调节；临界点管理，即突发事件控制管理或冲突管理；危机响应管理，即公共危机状态下的管理；后果管理，即灾害或灾难管理。
