2.2社会稳定风险评估

我国正处于经济转型、社会转轨的关键时期。这一时期是人民内部矛盾的凸显期、刑事犯罪的高发期。在这一大的时代背景下，因为征地拆迁、城管执法、安全生产事故等因素引发的群体性事件时有发生，对公共安全和社会稳定造成了严重影响。为此，我国各地党委和政府引入风险管理的理念，积极开展社会稳定风险评估，要求各地上项目、搞工程、作决策前要开展社会稳定风险评估（简称“风评”或“稳评”）。

四川遂宁是社会稳定风险评估的首创之地。其主要实施内容如下：

评估主体：“谁决策，谁评估，谁负责”

评估客体，均为涉及国计民生、事关公众福祉的重大公共政策。这些公共政策的出台可能会引发现有利益格局的调整，引爆社会矛盾，导致群体性事件的爆发

评估形式：主要是政策系统的内部评估

评估标准：主要是合理性、合法性、可行性、可控性、安全性等价值标准。

评估方法：主要是专家评估法，即组织专家进行调查研究，搜集社情民意，预评政策效果。

近年来，我国各地在“稳评”实践上进行了一系列积极、有益的探索，形成了许多各具特色的宝贵经验，有效地维护了社会和谐与稳定的大局。重大决策社会稳定风险评估机制的建立有利于政府决策的科学化、民主化，有助于社会矛盾的化解与群体性事件的预防。

但是，我国目前的“稳评”体系存在着一系列的问题，必须加以完善。

在社会管理创新的背景下，我们需要推动“稳评”实现以下五大转变：

理念上，从政府主动创稳到社会协同治稳；

目标上，从防范群体性事件到增进社会和谐；

保障上，从决策者道德自律到社会监督约束；

体系上，从单一—封闭到多元—开放；

流程上，从常态化评估到动态性管理。

1、“稳评”的理念：从政府主动创稳到社会协同治稳

改革开放以来，我国经济建设取得了令世人瞩目的巨大成就。但在经济转型、社会转轨的大背景下，大量社会问题、矛盾不断积聚、叠加、交织，特别是群体性事件不断发生，严重影响了社会的和谐、稳定：

以改革开放为界，政府的大政策周期可大致分为前后两个阶段：改革开放之前，以政治为核心；改革开放之后，以经济为重点。而社会管理则成为一个相对被疏离、冷落的领域。从行政管理的角度看，政府关注的核心任务包括自身的统治和对社会的管理。近年来，我国政府的行政理念逐渐发生变化，日益强调履行社会管理与公共服务的职能。

改革开放之后，中国总体经济实力不断增长，人民生活水平不断提升。在改革开放之初，人们享受着改革开放带来的实惠和利好。政府在社会管理方面的滞后问题并没有显现出来；

改革开放的普遍受益期过后，随着经济利益格局的调整、社会阶层的分化、价值观念的嬗变、公众权益意识的萌动，滞后的社会管理导致不满情绪滋生，社会矛盾与纠纷大量涌现、互动，群体性事件不断发生；

此外，高速发展使得西方国家在漫长历史阶段所展现出来的历时性矛盾在中国表现为共时性矛盾。社会稳定面临巨大的挑战，维稳成为各级党委和政府的当务之急和重中之重。

社会稳定与维稳手段：

社会稳定：强力控制型的稳定与和谐内生型的稳定；

维稳手段：刚性维稳追求的是强力控制型的稳定，而柔性维稳追求的则是和谐内生型的稳定。

刚性维稳的困局：

我国维稳的方式主要是与传统社会管理体制相适应的刚性维稳。千百年来，中国高度集权的行政体制以高压控制的形式管理、统摄社会。政府的权力系统对社会出现扰动的承受能力较低，明显具有求稳怕乱的特点；

受此影响，我国政府对社会扰动，特别是群体性事件抱以“零容忍”的姿态，经常不计成本地以高压手段维稳，反倒是“越维越不稳”；

单纯以行政管制作为调节社会矛盾与纠纷的唯一方式必然会导致一个恶性循环：政府求稳怕乱—高压控制—官民对立—社会骚动—更加求稳怕乱。

这是传统社会管理体制下刚性维稳逻辑的必然产物。

对传统维稳逻辑的反思与改进：

四川遂宁建立重大事项社会稳定风险评估制度（2006），变政府被动维稳为主动创稳，以期关口前移，化解社会稳定风险，以降低群体性事件的发生概率；

中共中央维护稳定工作领导小组推广了“遂宁模式”的经验。全国各地纷纷效仿遂宁的做法，尝试建立“稳评”机制；

国家“十二五”规划纲要中将“建立重大工程项目建设和重大政策制定的社会稳定风险评估机制”列为一项重要的内容，“稳评”机制的设计与忽视源头治理、“头痛医头，脚痛医脚”的撞击—反射式的维稳模式相比，的确是一个巨大的进步。

“稳评”机制的局限性：

依旧没有摆脱传统社会管理思维惯性，因为政府依旧是维护社会稳定、开展“稳评”的唯一主体，倘若政府出台重大公共政策缺少公平、正义，就有可能导致强烈的社会不满和高度的政策震荡，影响社会的和谐与稳定。

而作为公众的代理人，政府在重大决策过程中也存在着自身的利益，可能出现与民争利的现象；

政府由于掌握信息有限、考虑不周，也可能忽视真正的民意倾向，作出错误的决策，诱发社会矛盾和纠纷。

我国未来的社会管理模式的发展方向：政府、市场与社会三者合作治理

随着改革开放进程的不断深入，我国“单位制”解体，社会成员大部分从“单位人”向“社会人”转变。这使得政府不能继续对社会成员进行层层节制。而市场作为以利润为导向的自发力量，往往会导致公平和正义的缺失，此外社会自治也会出现“失灵”，因此靠三者中的任何单一元素进行社会治理的方式都是不可取的；

因此，这就需要进一步摆脱传统社会管理体制的束缚，在社会管理创新的大背景下去探索进一步完善“稳评”机制的方法，变政府主动创稳为社会协同治稳。社会协同治稳，就是借鉴西方合作治理的模式，使政府、市场、社会三种力量相互补充、形成合力、相互嵌入，共同形成维护社会稳定的合力。与此相应，维稳的制度设计、包括“稳评”机制的完善也必须以全社会协同治理为理念；

我们社会协同治稳使得社会稳定成为全社会共同追求的目标，可以凝聚全社会方方面面的力量，使企业、非政府组织以及公民个人自觉参与到维护社会稳定的事业中；

在此理念下，“稳评”机制将吸纳更多利益相关者的参与，使得重大决策更加具有民意基础，降低政府决策的主观性与随意性。社会协同治稳是对传统社会管理体制进行的重大超越，也是对政府主动创稳理念的扬弃，是真正意义上的柔性维稳模式，能够极大地促进社会和谐，并实现和谐内生型的稳定。

2、“稳评”的目标：从防范群体性事件到增进社会和谐

“稳评”的实质：对重大公共政策潜在影响的一种预评估或前置评估；

 “稳评”的根本目标：增强决策的民意基础，实现决策的合民意性，捍卫社会的公平与正义，促进社会和谐，减少社会矛盾，把改革的力度、发展的速度和公众的承受能力结合起来；

“稳评”的起源：政府应对群体性事件的实践与反思；

“稳评”的动因：防止重大决策引发社会矛盾的激化，从而影响社会和谐，而不仅仅是降低群体性事件发生的频率；

群体性事件：是公众争取权益而非权力的一种博弈方式，从本质上来讲是一种维权行为，并非剑指政权的合法性。在群体性事件中，公众表达自己的利益诉求，说明他们对党和政府还有最起码的信任，但苦于缺乏体制内的表达渠道；

对“稳评”的认识：

要转变社会稳定观，从追求静态稳定向追求动态稳定转变；

犹豫“稳评”定位于降低群体性事件的发生率，因此不一定能从根本上化解社会矛盾，但亦不能因为这个原因而仅仅将“稳评”的终极目标锁定为群体性事件的预防并拼命加大对群体性事件压制的力度。否则即使推迟了眼前的危机，但却加剧了未来的风险，又回到了刚性维稳的老路。

“稳评”存在的困难：

具有明显预测性特征，难以获得决策信息；

社会风险很难以精确的量化方式进行评估；

政策影响的显现途径比较复杂。

进行“稳评”的注意事项：

“稳评”必须辅以科学的问责，即以合理的绩效评估为依据和基础，不能完全以结果为导向，即是否发生了群体性事件为标准；

以社会和谐为目标的“稳评”对政府重大决策的随意性进行严格制约，为决策者提供全面、客观的信息，确保评估过程的合理性，限制缺少民意基础的公共决策，可以减少社会的不和谐因素，即“可燃物”。不仅如此，还有助于政府塑造主动接受社会监督、执政为民的良好形象，增强官民之间的信任。

总之，以社会和谐为目标的“稳评”可以降低群体性事件的发生概率，有利于社会实现长治久安；以预防群体性事件为目标的“稳评”不仅为追求短期行为的决策者预留了可乘之机，也存在着激发决策者继续维系刚性维稳模式的缺陷。

 3、“稳评”的保障：从决策者道德自律到社会监督约束

在传统社会管理体制之下，现有的“稳评”保障在很大程度上依赖的是政府的“自觉”，即决策者的道德自律，而非来自社会力量的“他律”，即社会监督的约束。“稳评”应该有能力抑制公权力的滥用，确保实现维护社会稳定的关口前移。仅凭决策者道德自律，是不可能完全实现的；

现行“稳评”制度规定了“谁决策，谁评估，谁负责”，给予决策者以责任的压力。但是，“稳评”问责很难实施，因为重大决策的风险不能通过一次评估而得到完全精确的预判是人所共知的道理；

所以，决策者的道德自律在“稳评”中就显得尤为重要。“稳评”是对重大公共决策可能给社会稳定带来风险的一种建构，具有一定的主观性。这为决策者任意决策打开了方便之门；

“稳评”的生命力在于实效性，不能搞形式主义，切莫“轰轰烈烈搞评估，认认真真走过场”。但仅靠道德自律是不能制约形式主义的，也不能保障“稳评”的实效性。为此，我们必须加强对“稳评”的社会监督约束；

社会稳定不同于自然现象，错综复杂，其风险在于难以完全消除人的主观性。我们要降低随意性、增强“稳评”的客观性，关键不在于采取了何其复杂的数学模型，而在于要广开言路，真正地倾听政策目标公众的呼声，了解其真实的意愿。如果“稳评”在收集社情民意方面缺少全面性、代表性、公正性、合理性、真实性，得出的结论肯定是扭曲的，甚至是颠倒的；

在“稳评”中，社会监督约束可以设立一条通畅的信息管道，使得政府与公众充分地进行双向沟通，真正地知民情、晓民意。唯其如此，重大公共决策才可以了民所愿，克服主观随意性。此外，沟通的过程还可以有效释放社会公众心中郁积的怨愤。在社会公众利益诉求多元化的时代背景下，任何重大公共决策都很难实现利益诉求各方的一致赞同。但是，只要政府在决策前与公众进行了认真的沟通，决策风险就可以被最大限度地控制在一定的范围之内；

在缺少社会监督约束的条件下，人的自觉性是不可靠的。如果缺少必要的社会监督约束，评与不评、如何评、评估的结果是否作为决策的依据等问题就会因行政长官的意志而定。“稳评”以民意为基础，旨在维护社会稳定，就长期、全局而言有利于改革、发展。但是，“稳评”的结果可能会使政府终止错误的决策或重新决策，带来一些行政成本或政治成本。有些领导干部本能地抵触“稳评”，认为这是“多此一举、自寻烦恼”，更不愿意和公众沟通，唯恐“烧香引出鬼来”，害怕社会监督约束。总之，没有社会监督约束，政府就不能改变随心所欲式的决策，更不能及时发现重大公共决策的潜在问题及其给社会稳定带来的风险。

4、“稳评”的体系：从单一—封闭到多元—开放

现行“稳评”体系的局限性：

评估主体的单一性；

评估客体的随意性；

评估形式的呆板性；

评估标准的笼统性；

评估方法的有限性。

因此，为了提高“稳评”的客观性、科学性，要实现“稳评”体系从单一—封闭向多元—开放方向发展。“稳评”体系绝不能上下一个模板，否则会产生“食之无味，弃之有肉”的“鸡肋”效应。同时，“稳评”模式要充分考虑社会问题的复杂性、凸显系统性，鼓励多元参与、有所创新、形式多样，强调针对性。

具体做法：

以社会协同治稳的理念为出发点，实现多元评估主体的共同参与，突出强调评估主体的独立性、广泛性和代表性；

建立社会稳定风险评估专家库，随机抽取专家，进行匿名评估；

更为清晰地界定“重大”的含义，做到“重大必评”；

加强非正式评估及外部评估，进而做到全方位、立体化，兼顾专业性与客观性；

为了提升“稳评”的客观性，我们要构建“稳评”的指标体系，强化事实判断和定量分析。

5、“稳评”的流程：从常态化评估到动态性管理

“稳评”属于源头治理的内容，但考虑到重大公共决策的社会稳定风险是不断演进的，“稳评”不是一个一蹴而就的过程。

 “稳评”是风险管理的一个重要环节，也贯穿于风险管理的全过程，可以覆盖源头治理、动态管理和应急处置的全过程；

  应该在风险管理的框架下去认识风险评估；

在整个管理过程中，风险沟通环节特别重要，贯穿风险评估的全过程；

重大公共决策的风险是不断演进的。决策也是一个动态的过程，不可能毕其功于一役。如果重大公共政策通过了“稳评”、进入执行环节后被发现存在严重的社会稳定风险，要随时中止政策的执行，重新进行决策。