第二节  中国社区政策的特点

   一、计划经济与社区政策

  当代中国社区政策发展可以分为截然不同的四个历史发展阶段与政策模式，改革开放以前社区政策模式是辅助性与依赖性的，国家与社区关系在社会结构关系上处于微不足道的地位。1949年中华人民共和国成立至今的50多年间，社会发展与社会结构变迁以改革开放为分界线区分为两大历史发展阶段。具体来说，从国家与社会关系的角度看，当代中国社区政策可细分为四个历史阶段。首先是改革开放前的计划经济时代。1954年一届全国人大常委会第四次会议通过《城市街道办事处组织条例》和《城市居民委员会组织条例》，街道和居委会组织体系正式形成。在计划经济时代，地域社区范围主要是城市街道办事处与居民委员会行政管辖范围。地域社区的社区居民主要是由那些无法进人各式各样工作单位的弱势群体，例如老弱病残孤，以及劣势群体，例如地富反坏右系的社区政策声明与政策体系日趋完善，其中社区服务活动与政策，社区建设运动与政策典型代表和反映了中国社区政策的基本特征。

  二、经济改革与社区政策

改革开放以来，中国社会的国家与社区关系发生结构性变化，地域社区与社区政策在社会生活中扮演越来越重要的角色，发挥越来越大的作用，国家与社区关系由边缘转为主流。中共十一届三中全会揭开当代中国历史新纪元，中国社会发生史无前例和翻天覆地的结构性变迁，国家与社区关系，社区结构与社区政策领域中的变迁成为结构性社会变迁过程的重要组成部分。在改革开放处境下，国家改革传统计划经济体制，市场机制在经济生产、社会生活与社会福利发展中发挥越来越大的作用，社会主义市场经济体制日趋成熟。这突出反映在政企分开、企业转变职能，企事业单位组织结构与社会功能发生重大变化，原本不应由企业承担的社会职能特别是社会福利与社会服务职能逐渐分离出来，并开始向社区转移；国家适时倡导社会福利社会化政策，推动国家、市场、工作单位、社区、家庭和个人共同承担福利责任，社区成为社会福利社会化的最主要组织载体与场所（民政部，1999）。与此同时，随着农村经济体制改革不断深人和城市开放程度不断提高，社会流动速度越来越快，社会分层现象日＿趋普及，社会结构与社会阶级结构发生前所未有的结构性变迁。更为重要的是，伴随权力下放与社会管理重心下移、城乡一社区人口构成变化和基层社区民主政治迅猛发展，社区在政治、社会、经济和文化生活中扮演越来越重要角色。社区成为中国社会改革、稳定与发展的基础，社区在社会关系与社会结构中的地位显著提高，社区逐渐摆脱对国家的依赖与服从地位，开始具有相当大的自主活动空间与自我发展能力。国家与社区关系由边缘转变为主流，社区政策成为国家社会经济政策议程的优先领域与核心议题。国家的社区政策意识日趋清晰，有关国家与社区关系的社区政策声明与政策体系日趋完善，其中社区服务活动与政策，社区建设运动与政策典型代表和反映了中国社区政策的基本特征。

  三、社区服务与社区政策

20世纪80年代中期兴起的社区服务催生了中国的社区政策，标志着国家与社区关系的根本转变，反映了社区福利与社区经济发展取向政策模式的诞生。80年代中期，伴随企业劳动、工资和社会保险制度改革，特别是城市综合改革不断深人，居民价值观念与生活方式的转变，收入水平提高和社会需要的变化，城市社区服务与政策模式应运而生。社区服务业是在政府倡导下，为满足社会成员多种需要，以街道、镇、居委会和社区组织为依托、，具有社会福利性的居民服务业。社区服务业由社区福利服务业、便民利民服务业和职工社会保险管理服务业组成，是社会福利和社会化服务体系的重要组成部分（民政部，1995）。1987年9月，民政部在武汉召开全国城市社区服务座谈会，拉开了中国社区服务与社区政策发展的序幕。由于社区服务能及时回应和适应社区需要，有效解决社区问题，满足社区居民基本生活需要，因而社区服务发展迅猛。到90年代初期，全国社区服务范围、内容不断扩大，设施不断增多，社区服务队伍发展壮大，社会互助活动广泛开展，社区服务管理不断加强，逐渐向产业化、实体化方向发展，社区服务工作得到各级党政领导的高度重视，社区服务开始列入当地经济社会发展规划，社区服务理论研究不断深入，政策法规日趋成熟，其主要标志是1993年民政部等14部委联合签发的《关于加快发展社区服务业的意见》。需要特别指出的是，这是中国政府首个系统、明确和全面的社区社会政策（民政部，1994）。总体来说，中国城市社区服务政策模式的基本特征是社区福利与社区经济发展相结合。社区福利取向主要反映在社区服务对象以老年人、残疾人、儿童、精神病人和优抚对象为主，服务范围与内容以满足衣食住行等基本生活需要为主，服务性质主要以无偿服务为主，低偿服务和有偿服务为辅（白益华、吴忠泽，1996）。社区经济发展主要表现为街居经济发展，它既是社区服务的重要组成部分，又为社区服务发展奠定坚实的经济基础（叶金生，1997）。简言之，社区服务，特别是社区福利与社区经济发展相结合，是中国社区服务政策模式的基本特征。

  四、社区建设与社区政策

20世纪90年代兴起的社区建设运动改变了社区政策的模式，社区服务政策逐步转为社区建设政策。社区建设政策的基本特征是社区政治发展、社区环境与生活质量相结合的综合建构取向。90年代以来，伴随社会主义市场经济的发展，社会成员单位属性逐渐减弱，大量“单位人”转变为“社会人”一，企业下岗待业人员增加与城市贫困问题形成，人民群众生活水平提高和就业、养老、医疗、住房和社会参与的需要越来越强烈，城市基层政权建设与群众自治组织发展已不适应市场经济发展，社会不稳定因素增加，社区管理体制与手段严重滞后，单纯、局部的社区服务政策向综合、全面的社区建设政策转移理所应当，势所难免（多吉才让，2001）。1991年民政部提出社区建设的思路并在部分地区开展实验，1996年全国各地开始形成不同社区建设模式，2000年11月国办、中办转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，标志社区建设政策模式正式诞生（民政部，2001）。社区建设是指在党和政府的领导下，依靠社区力量，利用社区资源，强化社区功能，解决社区问题，促进社区政治、经济、文化、环境和健康发展，不断提高社区成员生活水平和生活质量的过程（多吉才让，2001）口社区建设政策是社区服务政策的发展与延续，是中国政府第二个系统、明确和全面的社区社会政策声明，在中国社区政策体系中占据重要位置。总体来说，社区建设政策的基本特征是社区政治发展、社区环境与生活质量相结合的综合建构取向。社区政治发展主要表现在社区建设政策出现的动因、任务目标、工作组织和工作方法都与基层民主政治发展密切相关，与社会稳定、安定团结与扩大统治的社会基础密切相关，社区建设成为政治发展与国家动员的重要手段，而非已往的社区服务与社区福利。优化社区环境主要反映在社区建设重点是建立良好社会经济秩序与优美和谐的社区生活环境，加强社区治安与综合治理，以创立环境优美、治安良好、人际关系和谐的现代社区。改善生活质量与提高福利水平主要反映在社区建设基本内容是拓展社区服务、发展社区卫生、繁荣社区文化、美化社区环境，以人为本，服务居民，．大力发展社区福利与服务事业。简言之，社区建设政策的综合性建构色彩浓厚，其核心目标是建立新型的、现代化的社区。