第十一章  社区政策与法规

第一节    社区政策的国际经验

    一、欧美国家的社区政策

欧美国家的社区工作是工业化革命的产物，社区政策则是社会政策的重要组成部分，社区与社区政策在社会生活中扮演举足轻重的角色。欧美国家既是工业化革命的发源地，又是世界上首批实现社会现代化的国家，社会经济发展基本是采取内源性和原生型的模式，社区工作与社区政策也颇具典型示范意义和世界意义。文献回顾表明，欧美特别是英美的社区工作产生在19世纪后期的工业化城市，当时英国城市社区到处存在着贫困、疾病、污染、失业问题，大批老弱病残孤、精神病人、长期病患者、流浪乞讨、生活困难的人群和天灾人祸的受害者充斥着城市，严重影响社会经济的持续健康发展，威胁正常社会秩序。在这种情况下，英国基督宗教会组织、上流社会的家庭妇女和年轻大学生开始为贫困人群和有需要人士提供慈善福利服务，英国的社会工作与社区工作应运而生。具体来说，英国社区工作起源于两种相互矛盾和截然不同的力量：一是反映在殖民地办公室的活动和慈善组织会社开展的安置所运动中的慷慨仁慈的父权主义传统。二是体现在诸如格拉斯哥租户的罢工、失业工人的运动、鼓吹妇女参政的女权主义和殖民地为争取民族国家独立的斗争等集体性社区行动中( Popple ,1995。）在这种历史背景与社会环境下，社区工作成为当时新兴社会工作的重要组成部分，社区政策也自然成为当时新兴社会政策的重要组成部分。20世纪30年代资本主义世界经济危机，60年代欧美国家重新“发现”贫困，70年代欧美国家重新“发现”社区，积极倡导回归社区和社区照顾模式日趋流行，均从不同侧面表明社区与社区工作在欧美国家社会生活中扮演举足轻重的角色，发挥不可替代的重要作用。

欧美国家与社区关系发生重大变化，社区政策也经历重大变化，社区政策发展趋势日趋多样化。从历史发展顺序角度看，20世纪60年代是欧美国家与社区关系的重要分水岭。欧美国家普遍实施的反贫困项目、社区发展项目，特别是社会福利制度功能与组织结构的调整，既极大改变了国家与社区的关系，激进、批判和西方马克思主义的社区工作方法与理论异军突起，又将社区政策置于社会政策与经济政策的中心位置，成为决策者与社区工作者关注的焦点。社区既成为与国家分庭抗礼的力量，又是实现社区发展与社会稳定的重要途径（Loney,1983）。社区政策不是要取代经济政策、社会政策、法律与秩序政策，而是广泛适用于所有社会领域的决策和提供服务的一种新方法。社区政策代表确定和思考政策目标的一种新方式，反映对传统决策方式和实施政策方式的重大变革，说明政策体系日趋完善成熟，国家社会干预的范围日趋扩大（Butcher，Glen，Hen-derson＆Smith, 1993）。概括来说，欧美国家社区政策的变化主要反映在政策目标与社区工作方法上。社区政策目标由救助穷人、社区发展转变为社区动员、重建地方社会生活共同体。社区工作方法和实务由社区组织、动员转变为社区行动、社区照顾（Popple,1995.）。社区政策发展趋势日趋多元化。

    二、联合国及其社区政策

联合国及其附属机构在世界各国社区发展中扮演重要角色，在协调、促进和倡导世界各国社区发展中发挥独特重要作用。为实现多边主义和国际合作，防止战争悲剧再次发生，确保世界和平，解决人类社会面临的问题，尊重人权，确保社会公平，鼓励不同文化间交流合作，援助那些需要帮助的人，谋求社会发展与世界和平，1945年6月26日，51个国家在旧金山签署《联合国宪章》10月24日，《联合国宪章》正式生效，联合国诞生了。联合国的工作分为维护国际和平与安全，促进经济和社会发展，宣传推广人权，推动非殖民地化和编纂国际法等五大领域，其中经济和社会发展占有举足轻重的地位，成为联合国的主要工作。联合国组织将80%的财力和人力投人经济与社会发展计划。第二次世界大战之后，亚非拉各国纷纷实现民族解放与国家独立，摆脱殖民统治，建立独立自主的民族国家与主权国家。当时发展中国家饱受战争创伤，经济发展缓慢，贫困、饥饿、愚昧和疾病肆虐。如何解决这些社会问题，推动发展中国家发展成为世界各国面临的当务之急。1948年，联合国提出“以社区为基础的社会发展”方案。1951年通过390D号议案，决定通过建立社区福利中心来推动发展中国家的经济发展与社会进步，后来又以“社区发展计划”代替了“社区福利中心计划”。1954年联合国成立社会发展局社会发展组，在亚非拉各国推动社区发展运动。1955年联合国通过了《通过社区发展促进社会进步》的报告，全面推动和促进社区发展工作。1969年联合国大会通过《社会进步与发展宣言》，强调社会发展与进步目的是通过实现一系列主要目标来提高全体社会成员的生活水平，改善他们的福利状况。与此同时，联合国自20世纪60年代开始制定世界性发展行动计划，将60年代,70年代,80年代确定为三个联合国发展十年（联合国，1987)。简言之，联合国在倡导、协调、促进和推动世界各国社会发展与社区发展中扮演重要角色。

联合国社会发展服务范围不断扩大，社区发展政策经历重大变化。联合国社区发展计划范围包括经济发展与充分就业、人类住区与环境保护、儿童、青年、妇女、老年人、残疾人和难民福利、救灾救济和预防犯罪等，范围覆盖社会发展所有领域。更为重要的是，20世纪50年代以来，联合国社区发展计划与社区政策发生重大变化：社区发展政策目标由狭义的社会福利与社区福利为主转为综合性的社会发展与国家发展；由注重发展中国家的国别发展转变为注重改变不合理的国际经济秩序，重建新的国际经济与政治秩序，为发展、创造国际环境；社区发展政策与计划由以地区和国家性方案为主转为世界性行动计划或战略，联合国三个发展十年计划是典型例证；社区发展政策范围由以经济发展和促进生产性就业为主，转为以经济发展与社会发展协调并进，消除饥饿、营养不良和贫困，保证公平合理的收人分配，实现最高健康水平，扫除文盲，保证享受免费初级义务教育的权利，为所有人提供充足的住房和社区服务也成为社区发展计划的重要组成部分（联合国，1986）；社区发展政策与服务重心由以早期的社区发展、住房和城镇规划、家庭和儿童福利方面的训练、政策和管理以及使残疾人恢复正常生活，扩大到人口增长、城市化和住房短缺，影响生活水平的条件，青年在社会经济发展方面的作用和需要；社区发展政策性质由以注重补救性行动转为更加注重预防和发展行动，制定可以使最贫困者参与经济活动的社会福利方案，制定社会福利方面辅助人员的培训政策和方案，农村地区计划生育服务与社会福利相结合，鼓励自助和公民参与项目等典型反映了这种发展趋势（联合国，1981）；社区发展观念由以物质福利和服务设施为中心的发展转变为以人为中心的全面发展，因此70年代以来，联合国越来越注意生活质量问题，例如保健、食品与营养、工作条件、就业、社会保险、住房和教育；社会发展与社区发展政策模式由以经济政策与社会政策相互分离，转变为将社会政策与实践同经济政策和规划结合起来，采取整合式政策模式（联合国，1988）。简言之，联合国社区发展实践与政策是人类社会社区发展的重要组成部分。

三、发展中国家社区政策

发展中国家社区实践与政策是与民族解放和国家独立密切相关的，具有许多共同特征。发展中国家大多是第二次世界大战后新兴的民族国家，地理空间上主要位于亚非拉洲和南方。总体来说，发展中国家的社区发展实践与国家发展、经济发展与社会发展相互交织在一起，民族国家与地方社会生活共同体同时诞生。国家与社区、国家与市场关系的分野模糊不清。地域社区与功能社区的发育、分化程度偏低，缺乏市民社会基础，社区发展成为国家发展的重要组成部分，社区发展与民族国家发展面临相似的社会经济问题。与此同时，发展中国家社区工作具有许多截然不同欧美国家的共同性特征： 

第一，发展中国家内部、国家之间在历史、文化和政治制度上的差异性与多样性远远大于欧美国家；

第二，发展中国家的社区工作始于宗教团体特别是基督教会的开拓性工作，但是早期社区工作与社会福利发展深受殖民政策与实践的影响；

第三，慈善救济福利服务、教育服务、医疗卫生服务是发展中国家社区工作与社会福利制度的主要领域；

第四，发展中国家社区工作历史起源于19世纪中叶解放奴隶、兴办工业学校、建立模范农业学校与师范学校、创造作为社区中心的村庄学校和适应性教育概念、20世纪30年代英国殖民地办公室发展的综合性和集中性乡村改善项目以及平民教育和乡村建设运动，50年代民族解放与国家独立后，如何促进人民群众的创造性和首创性，通过社区发展谋求国家发展与社会发展成为社区工作的优先领域；

第五，农村社区工作与社区福利服务是社区发展工作的重点，扫除文盲和成人教育、初级健康照顾、促进合作社和信用合作社建设，建立自助互助组织、社区中心和社区会馆，将社区实务与社区福利和社区发展密切联系在一起；

第六，社会工作专业与社区工作者在社区发展实践中扮演边缘角色，发挥有限的作用（Chau＆Hodge,1985）。

简言之，发展中国家独特的社会发展进程与制度安排导致发展中国家社区实践与政策模式的独特性。

  四、社区政策的国际经验

欧美国家、联合国和发展中国家社区实务与政策实践的历史，积累的经验教训，为中国社区发展与社会发展指明发展方向和提供可资借鉴的国际经验。综观世界各国社区工作发展历程、政策目标与价值基础，以及社区实务内容与社区政策模式，我们可以概括出若干值得注意的国际经验。

首先，社区与社区工作的产生是工业化、都市化和社会现代化的必然产物，是社会结构分化与社会关系转变的社会后果；

其次，社区工作目标有可能与国家发展目标吻合一致，也有可能与国家发展目标存在一定差距，这主要取决于社区工作与社区政策的宏观环境；

第三，社区实务与社区政策普遍具有浓厚价值基础与理论假设，这意味着理解社区实务的文化环境及其依赖的流行价值观是理解社区实务与政策模式的基础；

第四，社区实务范围随社会经济发展水平提高而不断扩大，服务内容不断增多，服务对象由弱势群体、劣势群体扩大到普遍社区居民；

第五，社区实务与政策模式通常由社区福利与社区服务领域开始，然后扩大到经济发展、政治参与、社会整合和社区精神文化建设；

第六，社区实务与社区实务模式是特定时空处境下国家与社区关系互动的结果，反映社会结构特征与历史文化传统；

第七，社区工作与社区政策是社会工作与社会政策的发源地，社区工作者在世界各国社区发展与社会发展中扮演截然不同的角色，发挥不同的作用；

第八，社区实务与社区政策是观察、分析和理解特定时空处境下社会结构特征与文化价值取向的最佳视角，是描述国家与社会、国家与市场、国家与个人关系的最适合社会领域。