第一节  地区发展模式

一、地区发展模式的涵义

地区发展(或者说社区发展)，可以指以整个地理社区，也就是地域性的社会生活实体为基础的经济、社会、文化等内容的发展；也可以指一种发展理念，根据当地居民的需求与当地的资源、环境和人口的协调和可持续发展；还可以指一种社会工作的介入方法，需要居民的参与、合作，利用社区资源、解决社区问题、满足社区需求，从而增强社区凝聚力和归属感的社会工作方法。社区发展是一个非常重要的概念，使用得相当广泛，但是，由于学者和实际工作者们的观点不同、工作关注点不同，至今都没有统一的定义。

二、地区发展模式的工作目标与策略

（一）地区发展模式的工作目标

1．任务目标

 任务目标是指完成一些实质性的工作，或者解决一些具体的社区问题，要有以下方面：

一是社区经济开发，如社区自然资源的利用与开发，重工业的发展以及第三产业的发展等。

二是社区社会发展，包括社区医疗卫生的发展，社区教育的发展，社区福利服务、社区文体健康服务、社区邮政服务的发展等。

三是社区公共基础设施建设，如社区农田水利基本设施建设、社区道路建设、社区生活垃圾的处理、社区供水、供电设施建设、社区房屋道路的规划等。

四是社区文化发展，如社区知识文化的教育、科学知识的普及、职业技能的教育训练、社区意识形态道德规范的教育以及社区娱乐文化活动的开展等。

2．过程目标

过程目标指促成一些较长久的制度或组织的建立，实现一些非实质性的转变，如提升居民参与社区事务的兴趣、倡导并培养互助合作的精神、对地区领袖人物的训练等。

在地区发展模式中，过程目标的地位和重要性居于任务目标之上，其中提升居民解决问题的能力并达到自助的目标，是最重要的发展目标。谭马士(D．N．Thomas)指出这些过程目标的具体内容应该包括：(1)各种社会网络的重新建立；(2)居民互助及交往的增加；(3)邻舍关系的改善；(4)居民及团体之间重建紧密的联系；(5)居民意识到参与的重要性，并愿意承担责任；(6)居民对社区更加认同和投入。当然，重视过程目标并不等于排除任务目标。实际上，如果实质性的问题不能得到改善，过程目标也将无法取得成效。所以，这两方面的目标应当是相辅相成的。

（二）地区发展模式的策略

1．基本的策略方针

社区发展模式的策略可以概括为：

(1)内部资源的动员、参与、行动为主，外界的资源帮助和技术引进是辅助；

(2)内部以广泛的讨论、协商一致、团结合作为主，避免冲突，化解矛盾；

(3)注重居民的组织和教育，培养居民的发展项目的能力比在社区引进成立一个具体的项目更为重要；

(4)发动、动员居民、广泛讨论，自下而上地民主决定社区公共发展事务，而不是自上而下地由精英决策。

 城乡不同社区的地区发展项目的差异。通常而言，在农村社区，地区发展的任务多是集中在地区农业发展、地区的农产品加工业的发展以及其他当地自然物质资源或者环境地理资源的开发和利用。同时为促进当地的经济发展，应加强当地的基础设施建设，比如道路交通的建设、水利设施的建设、电力能源的供应、洁净用水的供应、卫生设备的改造等。进一步又会涉及农业科技手段的推广应用、农作物种子改良、农村劳动密集型技术的开发、农村教育等人力资本投资等内容。

在城市社区，地区发展模式的任务多是集中在城市贫困社区的失业人士的就业辅助计划、社区服务计划、城市住房改造、城市环境改善、社会互助网络以及小型商业服务的投资贷款等项目上(甘炳光、梁祖彬等，1998)。归纳起来，其实地区发展的任务无非是就当地社区的物质经济建设、社会环境建设和社会组织建设以及社区团结互助的文化价值建设等内容。

2．具体的策略措施

社区发展的具体的策略措施主要是以协商一致策略为主，避免冲突和竞争。具体的措施有：  

(1)立足社区基层群众公共利益的扩大，通过沟通、对话和讨论促使成立不同居民小组；

(2)社区组织之间的协商、妥协、合作；

(3)对社区精英的争取、团结和支持；

(4)对社区大众的争取、包容，并使其参与到发展项目中来。

3.推行方式

（1）直接方式

主旨：强调“物”的建设.

做法：以命令行事，由上而下地推行，发展计划由委派的人员设计，往往由政府机构的领导核定，也可能形式上是居民会。

（2）间接方式

主旨：着重“人”的发展，发展居民的能力、知识和合作精神。

做法：从根本做起，由下而上的启发。社区的需要和共同的问题运用居民共同讨论、共同思考的方式，通过自我教育、自我组织的过程，由工作人员协助确定。

三、社会工作者的角色和工作策略

（一）社会工作者的角色

由于地区发展模式强调参与者的自决及成长，社会工作者通常采用非指导性的手法，扮演“使能者”(enabler)、“教导者”(teacher)或者“协调者”(mediator)的角色。他们协助居民表达对社区问题的不满，鼓励并协助居民组织起来，帮助他们建立良好的沟通渠道和人际关系，促成共同目标的实现。社会工作者也可以协助训练居民解决问题的能力，培养居民有效组织起来的方法和技巧，培养居民积极参与和自助互助的精神。此外，在解决问题的过程中，社会工作者还可以扮演“协调者”的角色，协调社区各方面的团体及个人，促进他们之间的沟通与合作，以调动社区资源，解决社区问题。

（二）工作策略与方法

地区发展模式采用的工作策略，主要集中于推动参与和合作，改善沟通与合作的渠道，以便合理利用社区资源，解决现存的社区问题。运用这项策略有一个重要的假设，即社区内不同利益群体的利益不是完全对立的关系，只要找到共同的利益所在，便可以化解分歧，社区问题也可以得到解决或改善。

根据社区组织的过程，社区发展的方法可以分成小同阶段所用的方法：

1．进入社区阶段的方法

社区发展的第一步就是社区工作者要真正进入社区生活，和居民建立关系，让居民接纳社区工作者，然后共同研究决定社区发展问题。这个阶段，社区工作者主要任务是融入当地社区环境，学习体验社区生活习惯和文化，让居民了解社区工作者的工作目的和个人特质，和居民建立信任关系，彼此接纳对方。

2．社区研究调查的方法

调查研究社区。社区调查研究包括社区环境、资源的调查；社区问题的发现和定义；社区发展项目计划的提出等社区调查的目的是行动取向的，而不是纯粹的科学研究和理论总结，所以社区调查的过程就应有问题意识的指引，有居民动员、参与；社区调查之后，应该有一个社区发展的项目计划。社区发展的项目计划和其他模式(比如下一节的社会策划模式)相比，更强调在社区发展项目中的居民参与和居民组织的成立和维持，注重通过居民的内在动力和能力发展社区。

3．建立和发展居民组织的方法

社区工作者从事社区发展的过程，一方面是促进社区经济、社会、文化的发展，解决社区问题，提高社区的生活质量；但是另一方面，更重要的是要注重发展过程中居民的动员、组织、民主参与和发展能力的提高。所以很多人强调社区发展的本质更偏重过程目标的实现，或者直言，社区发展的本质是组织的过程和教育的过程。

4、社区项目管理的方法

项目管理的技巧主要包括项目策划、获取项目资金、执行项目、项目评估等。所谓项目策划是指如何选择社区问题作为解决对象，然后评估需求、设定目标、计划项目活动的次序，然后进行成本、收益分析，决定项目的可行性。所谓的获取项目资金是指在项目获准立项后，通过自己的产品销售、申请各种拨款、贷款成立商业、游说政府资助等措施，获取资金，支持项目的发展。所谓执行项目是要建立项目发展的时间表，有计划地监督项目活动的执行，并预计突发事件，应对危机和冲击，也包括是否把某些项目活动承包给其他机构完成，或者合作完成等。项目的评估是指监视项目的执行情况，评估项目的结果和影响，评估项目目标的完成程度，处理意料之外的一些影响等。这些项目管理技巧我们下一节详细谈论。

四、地区发展模式的讨论与启示

（一）地区发展模式的优点与局限性

地区发展是社区工作的一种理想模式，在实际工作中，它本身存在一定的优点与局限性。

1．优点

(1)地区发展模式着重于建立社区自我发展的良性机制，在此基础上，使社区成员能自发、有效地解决具体问题。因而可以使居民自己决定并推行切合社区需要的工作，居民在自助参与的过程中，也可以学习解决问题的技巧，强化处理问题的能力，并且提升自我形象。

(2)地区发展模式采用和谐渐进的工作手法，并强调居民与团体问的互助合作，这有利于建立不同的社区网络以及培养互相关怀的社区氛围。社区成员通过加强彼此问的联系，增强了归属感和认同感，从而降低了社区的疏离感和现代社区人际关系的解体。

(3)地区发展模式适用的案主系统是整个地理社区，即地域性的社会生活实体，案主的角色则被看成是有相当丰富的潜能但尚未得到开发的公民。他们在相互之间的互动以及与社区工作者的互动过程中，被视为积极主动的参与者，社区内的组织和居民在参与过程中易于寻求到共识和民主意识。所以，这种沟通与合作，往往成为推动参与性民主的某种动力因素。

(4)地区发展模式的目标和工作手法的运用，较符合中国人的文化传统，如不喜对抗但爱面子，所以较适合在华人社区中推行，达到社区互助和解决社区问题的目标。

2．局限

(1)在社会现代化的进程中，社区所面对的问题越来越呈现出复杂化的趋势，社区问题的成因往往也是多方面的。所以，地区发展模式中单靠调动社区中的资源和鼓励居民的参与，未必能够有效和彻底地解决问题。如对于一些牵涉面较广的住房问题或交通运输问题，运用地区发展模式的工作手法便会显得不足。

(2)地区发展模式假设社区是一个整体，其中各个团体或组织的利益是相容的，通过沟通与合作可以化解它们之问的矛盾。但是在实际生活中，社区内存在不同的利益群体。这些利益群体各自关注着本身的利益和所获得的资源分配，故对本身所属利益团体的认同远远高于对整体地域社区的认同，导致这些团体之间因为资源分配不均或立场不同而形成对立。这些矛盾并不容易通过和谐合作的方式得以化解。

(3)地区发展模式只能触及一些影响较小、无足轻重的问题，对于由基本矛盾引起的问题常显得无能为力。如整体资源分配不均的问题，或少数社群受到的剥削与压迫问题等，解决起来相当困难。

(4)该模式相信通过社区内广泛的民主参与，可以达到解决问题和社区自助的目的。但有的学者批评在这种参与下所得出的解决方法，并不能有效解决社区问题，而且要花费不少资源和时间，这样做不符合计算成本效益的原则。

(二) 地区发展模式对我国农村扶贫和城市社区建设的启示

1．对农村扶贫的启示

中国对地区发展模式的实践曾做出过突出的贡献。历史上，很早就有以血缘和地缘为基础的各种互助合作，官方也不乏通过乡村绅士进行乡村治理活动。现代社区发展历程始于乡村建设运动。乡村建设运动对发展农村教育和卫生事业，促进农业生产和社会进步，解决农民尤其是自耕农的生产生活困难起到了一定的积极的作用。一些实(试)验区(县)在兴办教育、改良农业、建立农村公共卫生保健制度和移风易俗的过程中所创造出来的一些经验和方法，对于今天相关的农村工作仍有借鉴的价值和意义。

中国的农村扶贫也是一种地区发展的实践。但是由于人民公社运动和浮夸虚报的作风以及天灾人祸，我国农村社区的发展一度受到负面的影响，加上粮食统购统销的制度，工农业产品的价格剪刀差等，使农民生活水平长期停滞不前，甚至有所倒退。

1978年以后，农村土地经营改革，实行家庭联产承包责任制，国家提高农产品收购价格，并允许发展乡镇企业，农民实际收益增长，农村贫困人口大幅减少。国家划分出18片农村贫困地区，采取计划手段，实行以工代赈的方式对这些地区进行扶贫。具体的办法是由国家计划委员会制订以工代赈的扶贫计划，把扶贫物资拨到贫困地区，再由贫困地区的计划委员会落实到各乡(镇)、村庄，开展扶贫工程，如道路、涵洞、兴修水利、农田建设等，同时要求地方出配套资金。

1986年，国家正式成立国务院农村扶贫办公室，重新划定农村贫困地区的类型和区域，开始有组织有计划地进行开发式扶贫。在1993年提出、1994年实施的《国家八七扶贫攻坚计划》中，进一步明确了开发式扶贫的方针。这种新的扶贫方针既强调国家对贫困地区的扶持和优惠政策，同时也强调要提高扶贫资金的使用效益，注意在贫困地区适应市场经济体制和体系的需要，在教育、科技、文化上对贫困地区进行智力扶贫。

我国农村扶贫开发取得重大成就，贫困地区贫困人口大幅下降，由1993年初的8 000万减少到2000年的不到l 000万，贫困地区基础设施建设得到改善，农村产业结构得到调整，市场经济适应能力有所发展，农民收入增加，农村生活水平大大提高，贫困地区的社会、文化、教育、卫生、科技状况不断改善。但是不能否认的是，中国农村扶贫开发走的现代化、市场化道路也带来了一定的问题，例如农业生产市场化增加了农民的风险，农产品市场价格偏低、农业生产成本偏高导致农民增收困难，农村经济的发展缓慢使农村社会秩序趋于不稳定，传统的家族式关系网络重新成为农民规避风险的屏障，农村自然生态环境的破坏降低了农村发展的可持续性等等。因而，中国农村的发展同样需要面对发展中国家农村社区发展中所存在的问题：发展的目标是什么?谁的发展?如何发展?市场和农业产业化究竟是农村社区发展的唯一导向，还是一种不切实际的幻想?等等。这些问题在中国农村的社区发展中同样具有现实意义。所以，有的学者认为倡导注重社区居民的共同参与、民主管理和平等分配，注重发展过程中居民能力的提高，保持民族文化和自信，尊重当地的知识和技术，避免把传统的文化和技术简单地看作落后，避免把当地居民改变成为简单的雇佣劳动者，或许在中国的农村发展中也是一种积极的有启发性的发展思路。

2．对我国城市社区建设的启示

由于社区是历史悠久的社会实体，人们从事社区建设的实践活动也源远流长。改革开放以来，成立街道办事处和居民委员会，城市基层社区工作的范围进一步拓宽，为全面启动奠定了基础。从20世纪80年代中后期开始，为了适应社会转型的要求，全国各地城市相继普遍开展了社区服务。进入20世纪90年代以后，我国城市社区建设逐渐展开。这其中，上海市起到了带头作用，并对全国推进社区建设产生了较大的影响。伴随全国性社区建设的兴起，民政部开始启动社区建设试验区活动。2000年，中共中央办公厅、国务办公厅转发《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，社区建设进入全局性整体推进的新阶段。我国的社区建设是城市社会转型和经济体制改革的客观要求和必然产物，是基于加强城市社会管理体制改革，改善城市居民生活质量，配合国有企业改革的步伐，建立社会化的社会保障和社会服务体系，加强社会主义精神文明建设，巩固城市基层政权和基层民主政治建设而提出来的。其目的是建立以社区为本的管理体制和运行机制，建立以社区为本的社会服务体系，建立以地域为特征、以认同为纽带，管理有序、服务完善、环境优美、治安良好、生活便利、人际关系和谐的新型的现代化的社区。所以，我国的社区建设实则是社区服务体系建设、社区环境建设以及社区管理体制和参与机制建设的复合体。进行社区建设的手段由以政府为主导的模式逐步过渡为依靠社会力量的参与、专职工作者与志愿工作者相结合、与政府管理相配合的社区自治建设为主导的模式。社区建设所采取的策略是依靠传统的行政网络来动员居民配合参与政府制订的社区工作计划，并结合市场化的策略推行社区服务的产业化、实体化和法制化。

考察我国社区建设的内容和策略，我们会发现在我国开展的城市社区服务偏重于社区的行政管理、社区福利服务的市场化和社区建设的生活化。它忽略了社区的生活共同体的基本定义，只是简单地把社区理解为地域生活场所，而没有兼顾社区居民自主决策控制社区的发展方向和活动，因而削弱了居民自主开发利用社区资源和解决社区生活问题的可能性，使得社区成为国家政权建设的延伸，成为市场体系扩张的基层空间。所以，西方国家城市社区发展的模式可以为我国的社区建设提供若干借鉴：一是社区建设离不开社区居民的参与和合作，不是依靠外界来管理社区，而是依靠社区自治；二是专职的社区工作者不是作为社区建设的领袖而存在，他们只是促进社区发展的工作人员，只有社区居民才是产生社区领袖的真正基础；三是社区建设不仅仅是为社区居民提供一些便民利民的福利服务，更要重视社区居民自主参与、自我发展等的能力提高；四是社区不仅仅是居民的生活环境，也是居民合作生产的场所；五是不能将社区经济视为市场经济的延伸，而应将其看作社区居民合作生产与消费的经济形态。