任务三 城市防洪排涝工程体系管理

关于管理的定义目前还不统一。杨文士、张雁所著的《管理学原理》认为，管理是指一定组织的管理者，通过实施计划、组织、人员配备、指导与领导、控制等职能来协调他人的活动，使别人同自己一起实现既定目标的活动过程。徐国华、赵平所著的《管理学》认为，管理是通过计划、组织、控制、激励和领导等环节来协调人力、物力和财务资源，以期更好地达成组织目标的过程。周三多所著的《管理学》认为，管理是指组织为了达到个人无法实现的目标，通过各项职能活动，合理分配、协调相关资源的过程。本节主要介绍城市防洪排涝工程体系的管理体制、河道管理和城市市区防洪排涝设施管理。

一、城市防洪排涝工程体系的管理体制

国家防汛抗旱总指挥部在国务院领导下，负责领导组织全国的防汛抗旱工作。国家防汛抗旱总指挥部办公室作为国家防汛抗旱总指挥部的办事机构，设在水利部，国家防汛抗旱总指挥部办公室内设综合处、防汛一处、防汛二处、防汛三处、防汛四处、抗旱一处、抗旱二处和减灾处共八个处，防汛四处归口管理城市防洪综合业务工作。各级地方政府依照国家的模式相应地建立本地的防汛抗旱指挥部和指挥部办公室，通常由地方政府的首长任总指挥，水利部门的首长任副总指挥，常设机构(办公室)也隶属水利部门。

通常，省防汛抗旱指挥部办公室的职责为：贯彻执行国家和省防汛抗旱工作的法律、法规，组织拟定有关防汛抗旱工作的方针政策、发展战略并贯彻实施；承办省防汛抗旱指挥部的日常工作，及时掌握全省雨情、水情、旱情、工情和灾情，组织协调全省防汛抗旱工作；组织制定并实施主要行洪河道的防御洪水方案、洪水调度方案；指导、督促各地制定和实施各类防洪预案和抗旱预案；贯彻执行国家防汛抗旱总指挥部关于洪水调度的命令和指示，做好本省跨地区、跨流域的洪水调度工作，指导隶属的区市防汛抗旱指挥机构做好本地区洪水调度工作；督促指导有关防汛指挥机构清除河道和蓄滞洪区范围内阻碍行洪的障碍物；负责防汛抗旱经费和物资的计划安排和管理工作；督促隶属的区、市、县人民政府和有关部门完成应急度汛工程建设和水毁水利工程修复；组织、指导和检查蓄滞洪区安全建设、管理运用和补偿工作；组织、指导防汛机动抢险队和抗旱服务组织的建设和管理；组织全省防汛抗旱指挥系统的建设与管理；督促、检查各地建立健全防汛抗旱行政首长负责制、分级负责责任制、分部门负责责任制、技术参谋责任制和防汛抗旱岗位责任制。

通常，市防汛抗旱指挥部办公室机构的职责是：贯彻执行国家和省、市有关防汛抗旱工作的法规、政策，以及国家防汛抗旱总指挥部、省防汛抗旱指挥部的决定、调度指令；编制本地区防汛抗旱工作方案，组织拟定、实施重点河段、水库防洪抢险预案；组织防汛抗旱检查，建立旱情测报系统，督促各县（市）、区及有关部门做好防汛抗旱准备工作；组织督促完成度汛应急工程和水毁工作修复，督促完成重点清障任务；掌握汛情、旱情、灾情和水利工程的运行状况，及时研究提出实施防洪抗旱调度意见，为领导决策当好参谋；加强同有关部门的联系，督促各行业做好防汛工作；会同有关部门做好防汛抗旱物资的储备、使用、管理，以及防汛抗旱资金的申请、审批工作；组织会同有关部门做好防汛报警系统的建设和管理；组织开展防汛抗旱宣传，总结推广防汛抗旱工作经验。

通常，城市市区防汛工作主要由市政管理局负责，市政设施行政主管部门一般为市政管理局。

二、河道管理

《中华人民共和国河道管理条例》适用于中华人民共和国领域内的河道（包括湖泊、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）。国务院水利行政主管部门是全国河道的主管机关。各省、自治区、直辖市的水利行政主管部门是该行政区域的河道主管机关。国家对河道实行按水系统一管理和分级管理相结合的原则。长江、黄河、淮河、海河、珠江、松花江、辽河等大江大河的主要河段，跨省、自治区、直辖市的重要河段，省、自治区、直辖市之间的边界河道以及国境边界河道，由国家授权的江河流域管理机构实施管理，或者由上述江河所在省、自治区、直辖市的河道主管机关根据流域统一规划实施管理。其他河道由省、自治区、直辖市或者市、县的河道主管机关实施管理。

例如，河南省郑州市水利局河道管理工作由郑州市河道工程管理处负责。该管理处主要职责为：贯彻执行国家和省有关河道管理的法规、办法，对违规行为进行处罚；参与审定全市河道管理范围内的工程设施及建筑物建设方案，参与竣工验收工作；负责已划定河道管理范围的立标定界，并实施管理工作；负责堤防（含护堤林木、草皮）、护岸、闸坝等水工程建筑物和防汛设施、水文监测设施、河岸地质监测设施以及通信照明设施的管理和保护工作；参与制定河道清障计划和实施方案；负责编制河道岁修计划和水毁工程修复计划，并组织实施指导各县（市）河道管理所的业务工作。

河道管理的主要管理工作如下。

（1）河道整治与建设的管理

河道的整治与建设，应当服从流域综合规划，符合国家规定的防洪标准、通航标准和其他有关技术要求，维护堤防安全，保持河势稳定和行洪、航运通畅。

修建开发水利、防治水害、整治河道的各类工程和跨河、穿河、穿堤、临河的桥梁、码头、道路、渡口、管道、缆线等建筑物及设施，建设单位必须按照河道管理权限，将工程建设方案报送河道主管机关审查同意后，方可按照基本建设程序履行审批手续。建设项目经批准后，建设单位应当将施工安排告知河道主管机关。修建桥梁、码头和其他设施，必须按照国家规定的防洪标准所确定的河宽进行，不得缩窄行洪通道。桥梁和栈桥的梁底必须高于设计洪水位，并按照防洪和航运的要求，留有一定的超高。设计洪水位由河道主管机关根据防洪规划确定。跨越河道的管道、线路的净空高度必须符合防洪和航运的要求。交通部门进行航道整治，应当符合防洪安全要求，并事先征求河道主管机关对有关设计和计划的意见。水利部门进行河道整治，涉及航道的，应当兼顾航运的需要，并事先征求交通部门对有关设计和计划的意见。在国家规定可以流放竹木的河流和重要的渔业水域进行河道、航道整治，建设单位应当兼顾竹木水运和渔业发展的需要，并事先将有关设计和计划送同级林业、渔业主管部门征求意见。

堤防上已修建的涵闸、泵站和埋设的穿堤管道、缆线等建筑物及设施，河道主管机关应当定期检查，对不符合工程安全要求的，限期改建。在堤防上新建前款所指建筑物及设施，必须经河道主管机关验收合格后方可启用，并服从河道主管机关的安全管理。确需利用堤顶或者戗台兼作公路的，须经上级河道主管机关批准。堤身和堤顶公路的管理和维护办法，由河道主管机关商交通部门制定。城镇建设和发展不得占用河道滩地。城镇规划的临河界限，由河道主管机关会同城镇规划等有关部门确定。沿河城镇在编制和审查城镇规划时，应当事先征求河道主管机关的意见。河道岸线的利用和建设，应当服从河道整治规划和航道整治规划。计划部门在审批利用河道岸线的建设项目时，应当事先征求河道主管机关的意见。河道岸线的界限，由河道主管机关会同交通等有关部门报县级以上地方人民政府划定。河道清淤和加固堤防取土以及按照防洪规划进行河道整治需要占用的土地，由当地人民政府调剂解决。因修建水库、整治河道所增加的可利用土地，属于国家所有，可以由县级以上人民政府用于移民安置和河道整治工程。

省、自治区、直辖市以河道为边界的，在河道两岸外侧各10km之内，以及跨省、自治区、直辖市的河道，未经有关各方达成协议或者国务院水利行政主管部门批准，禁止单方面修建排水、阻水、引水、蓄水工程以及河道整治工程。

（2）河道保护的管理

河道的具体管理范围。有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地、行洪区，两岸堤防及护堤地。无堤防的河道，其管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定。河道的具体管理范围，由县级以上地方人民政府负责划定。在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。

禁止损毁堤防、护岸、闸坝等水工程建筑物和防汛设施、水文监测和测量设施、河岸地质监测设施以及通信照明等设施。在防汛抢险期间，无关人员和车辆不得上堤。因降雨雪等造成堤顶泥泞期间，禁止车辆通行，但防汛抢险车辆除外。禁止非管理人员操作河道上的涵闸闸门，禁止任何组织和个人干扰河道管理单位的正常工作。在河道管理范围内，禁止修建围堤、阻水渠道、阻水道路；禁止种植高秆农作物、芦苇、杞柳、荻柴和树木（堤防防护林除外）；禁止设置拦河渔具；禁止弃置矿渣、石渣、煤灰、泥土、垃圾等。在堤防和护堤地，禁止建房、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开采地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动。

在河道管理范围内进行下列活动，必须报经河道主管机关批准，涉及其他部门的，由河道主管机关会同有关部门批准：采砂、取土、淘金、弃置砂石或者淤泥；爆破、钻探、挖筑鱼塘；在河道滩地存放物料、修建厂房或者其他建筑设施；在河道滩地开采地下资源及进行考古发掘。根据堤防的重要程度、堤基土质条件等，河道主管机关报经县级以上人民政府批准，可以在河道管理范围的相连地域划定堤防安全保护区。在堤防安全保护区内，禁止进行打井、钻探、爆破、挖筑鱼塘、采石、取土等危害堤防安全的活动。禁止围湖造田。已经围垦的，应当按照国家规定的防洪标准进行治理，逐步退田还湖。湖泊的开发利用规划必须经河道主管机关审查同意。禁止围垦河流，确需围垦的，必须经过科学论证，并经省级以上人民政府批准。加强河道滩地、堤防和河岸的水土保持工作，防止水土流失、河道淤积。江河的故道、旧堤、原有工程设施等，非经河道主管机关批准，不得填堵、占用或者拆毁。护堤护岸林木，由河道管理单位组织营造和管理，其他任何单位和个人不得侵占、砍伐或者破坏。河道管理单位对护堤护岸林木进行抚育和更新性质的采伐及用于防汛抢险的采伐，根据国家有关规定免交育林基金。

在为保证堤岸安全需要限制航速的河段，河道主管机关应当会同交通部门设立限制航速的标志，通行的船舶不得超速行驶。在汛期，船舶的行驶和停靠必须遵守防汛指挥部的规定。山区河道有山体滑坡、崩岸、泥石流等自然灾害的河段，河道主管机关应当会同地质、交通等部门加强监测。在上述河段，禁止从事开山采石、采矿、开荒等危及山体稳定的活动。在河道中流放竹木，不得影响行洪、航运和水工程安全，并服从当地河道主管机关的安全管理。在汛期，河道主管机关有权对河道上的竹木和其他漂流物进行紧急处置。向河道、湖泊排污的排污口的设置和扩大，排污单位在向环境保护部门申报之前，应当征得河道主管机关的同意。在河道管理范围内，禁止堆放、倾倒、掩埋、排放污染水体的物质。禁止在河道内清洗装贮过油类或者有毒污染物的车辆、容器。

（3）河道清障的管理

对河道管理范围内的阻水障碍物，按照“谁设障，谁清除”的原则，由河道主管机关提出清障计划和实施方案，由防汛指挥部责令设障者在规定的期限内清除。逾期不清除的，由防汛指挥部组织强行清除，并由设障者负担全部清障费用。对壅水、阻水严重的桥梁、引道、码头和其他跨河工程设施，根据国家规定的防洪标准，由河道主管机关提出意见并报经人民政府批准，责成原建设单位在规定的期限内改建或者拆除。汛期影响防洪安全的，必须服从防汛指挥部的紧急处理决定。

三、城市市区防洪排涝设施管理

一般的，城区防汛工作和城区河渠管理工作由市政管理局负责。例如，郑州市市政管理局负责郑州市城区防汛工作和城区河渠管理工作。详细分工为，局道路桥梁管理处负责市政设施管养的行业管理工作；负责编制市政设施管养的年度计划，并组织实施；负责城市道路、桥涵、城市排水及污水处理等市政设施维修养护与工程项目的呈报、建设、竣工验收、工程预决算的组织、协调工作；指导、协调、监督检查各区管理的城市道路及其设施的维护和管理；负责指导和管理城市管线工程建设，对市政、公用事业地下管网运行情况进行监督检查；负责临时占道、道路开挖和排水许可等行政许可项目的审批工作；负责组织新建市管市政工程设施管理交接工作。局城区河渠管理处负责编制城区河渠建设、改造、养护发展规划和年度计划；负责城区河道、明渠的截污、改造、疏挖、绿化、美化、泄洪等管理工作；组织实施城区防洪排涝工作。

市政设施行政主管部门负责对城市排水防洪设施的管理，组织所属单位及时检查、维修和清淤排障，保证排水防洪管道、明沟、河道城市段、堤坝的完好、畅通。新建企事业单位厂区院落跨越城市排水防洪设施的，应按市政设施行政主管部门的有关规定负责养护和疏通。

在排水防洪设施范围内禁止下列行为：破坏、堵塞或者擅自移动、占压排水防洪设施，排放腐蚀性物质、剧毒物质、易燃易爆物质和易产生有害气体的污水，倾倒垃圾、废渣、施工废料和排放灰浆及其他杂物，修建妨碍排水防洪设施功能发挥和安全的建筑物、构筑物，在河道城市段、明沟及其划定的管理范围内采掘砂石土、开荒种地或堆放物料。向城市排水设施内排放污水的生产、经营单位，应按规定的标准向市政设施行政主管部门缴纳排水设施使用费。排水设施使用费全部用于排水设施的养护维修、改造建设。

毗连城市排水防洪设施的建设工程，在施工时应当采取必要的措施，保护排水防洪设施不受损坏。建设工程施工需要迁移、改建排水防洪设施的，须经市政设施行政主管部门同意，迁移、改建排水防洪设施所需费用，由建设单位承担。城市建筑物延伸的排水管线同城市排水管线相连接的，须经市政设施行政主管部门批准和验收。延伸排水管线的建设、维修，由房屋产权单位负责。有毒，有害，含有易燃、易爆物质的污水，须经自行处理，达到排入城市排水管道标准后方可排入。对于超过排放标准而损坏城市排水管道者，应向排水管道管理部门赔偿经济损失。