一、公安人口管理的概念

（一）人口的含义

人口，《现代汉语词典》解释：“一是指居住在一定地域的人的总数；二是指一户人家的人的总数；三是指人口的总称”。从人口学意义上理解，人口是指生活在一定的社会生产方式下，在一定时间、一定地域内，由一定的社会关系联系起来的，有一定数量和质量的有生命的个人所组成的不断运动的社会群体。

（二）人口管理的含义

人口管理是国家行政管理的一项基本制度，是社会各项管理工作的基础。科学有效的人口管理，不仅可以为制定国民经济和社会发展规划、安排人民生活、合理配置劳动力资源提供科学、可靠的依据，而且对于维护人民群众的合法权益，预防、发现、打击违法犯罪活动，维护社会治安秩序，具有特别重要的意义。人口管理，有广义与狭义之分。广义上，是指国家对人口数量、质量、结构和分布的控制与调节过程。狭义上，主要是指社会管理机关在一定时间内，对一定区域内人口的基本情况和活动状况进行登记、调查和控制的活动。在我国，各种人口管理都是依据国家法律、法规和相关政策，以户籍制度为核心，登记人口信息、管理人口行为、保障人口权益的活动。

（三）公安人口管理的含义

公安人口管理是人口管理的一部分，是指公安机关依法对社会上各种人口采集核实信息、掌握控制行为、保护服务权益的行政活动的总称，是一项重要的公安基础工作。为了有效实施人口管理，公安机关以户籍制度为基础和核心内容，建立了一系列人口管理制度，如户口登记、常住人口管理、流动人口管理、重点人口管理、居民身份证管理等。在实践中，户、户口、户籍、户政管理等概念与这些人口制度密切相关。

户。户是汉语常用字，最早字形见于商代甲骨文。“户”的古字形像一扇门的形状，本义指单扇的门，由本义引申为房屋的出入口。一家人住在一个门内，“户”又引申为家庭单位。在现代人口管理实践中，户是指因婚姻、血缘、收养关系或工作、学习等关系的人组成的共住一处的社会群体。户是进行户政管理的基本单位。根据《中华人民共和国户口登记条例》，户分为家庭户和集体户两类。家庭户是指以婚姻、血缘、收养等亲缘关系为基础组建家庭而形成的户；集体户是指暂时还不具备单独立户条件，或者暂时还没有办理单独立户手续的居民，其户籍关系挂靠在某一个集体户上的居民户口，主要以工作、学习等业缘关系为基础在机关、团体、学校、企业、事业等单位内部宿舍居住的人组成的户。

户籍。我国户籍制度建立于商朝。户籍是指国家主管户口的行政机关所制作的，用以记载和留存住户人口基本信息的法律文书，也是我们每个公民的身份证明。户籍是对自然人按户进行登记并予以出证的公共证明簿，逐人记载居民身份、亲属关系和法定住址等事项的簿册。它是确定自然人作为民事主体法律地位的基本法律文件。

户政管理。户政管理，简称户政，习惯上也称户口管理或户口行政管理，是指户政管理机关依照相关法律和政策，收集、确认和提供公民身份、亲属关系、法定住址等人口基本信息的国家行政管理。在我国户政管理机关为公安机关，所以我国户政管理又称之为公安人口管理。户政管理是国家的一项基础行政管理，是其他行政管理、社会管理的基础，是一项重要的治安业务工作和公安基层基础工作，具有重要的基础性、广泛性和群众性。

二、公安人口管理的性质与职能

（一）公安人口管理的性质

基础性。公安人口管理，有利于为国家其他行政管理提供基础性信息。公安人口管理部门通过日常管理，并根据国家需要进行统计、分析、整理而提供人口基本信息，诸如：人口的性别、年龄、民族、职业、婚姻状况，人口的数量、质量，人口的变动、分布等。人口统计数据作为最基础的数据，与社会生活、经济生活有着广泛而密切的联系，是其他行政管理部门开展各项工作都需要的重要资源。可以说，公安人口管理对社会和公民影响最为广泛且深刻，是一项关系到国家经济社会发展和全体国民切身利益、具有根本性地位的重要行政活动。

广泛性。公安机关人口管理的广泛性，一方面体现在管理对象的广泛性。一个国家的全体公民都需要国家对其公民身份及其他人口基本信息给予确认。另一方面体现在管理内容的广泛性。公安机关人口管理内容涉及面广，需要对人口的出生、死亡、迁移、婚姻、职业、民族、宗教等多方面的人口自然信息和社会信息给予及时登记，满足国家和社会对人口基本信息的广泛需求。

群众性。党的十九大报告指出，“坚持以人民为中心”。全心全意为人民服务既是公安机关的宗旨，也是公安人口管理的本质属性。公安机关通过对辖区实有人口的登记和管理，从中预防、发现和打击违法犯罪，从而为人民群众提供了一个安全有序的社会生活环境。作为基层公安机关，公安人口管理最直接的着力点就是建立良好的警民关系，做好群众工作，提高人民群众对人口管理工作的支持力度。

（二）公安人口管理的职能

行政管理职能。人口管理是国家行政管理，是由国家设置专门机构和专门人员，代表国家实施的管理活动。公安人口管理依照相关法律、政策组织实施，不以个人的意志为转移，这与一般的民事行为具有双方性形成对比。同时，公安人口管理作为国家行政管理，是在国家强制力支持下的社会管理，其确认的公民身份、亲属关系、法定住址等人口基本信息具有权威性。

社会服务职能。人口是国情国力最基本的要素，公安人口管理通过为国家提供基础性且具有权威性的人口数据服务于社会主义经济建设，其社会服务职能主要表现在通过人口调查、掌握人口动态，维护良好的社会秩序，通过人口统计及人口信息管理，制定国民经济计划和社会发展规划。一系列有效的公安人口管理活动，有利于保障国家长治久安、社会和谐稳定、人民安居乐业。

三、公安人口管理的手段

（一）行政手段

公安人口管理的行政手段，是指公安机关在人口管理活动中实施的行政指令、户口行政审批、监督检查等方法。公安机关是国家行政机关的重要组成部分，依法履行人口管理职能，在日常人口管理活动中，公安人口管理主体经常使用行政手段，其运用范围最为广泛。公安人口管理的行政手段主要包括：制定和发布人口管理的政策、履行户口行政审批、组织户口整顿、开展人口调查等内容。在人口管理的政策方面，主要有国家和地方的户口迁移政策、落户政策、出生申报政策、领养子女落户政策等；在户口行政审批方面，主要有户口迁移审批、户口项目变更、更正审批、办理户口证件审批等；在户口整顿方面，主要包括整顿门（楼）牌号码、解决人户分离、出生不申报、死亡不注销等问题；在人口调查方面，主要包括对一般人口的了解，对重点人口的管理，配合司法行政机关依法加强对社区矫正对象的监督考察。

（二）法律手段

公安人口管理的法律手段，是指通过运用人口管理方面的法律、法规，规范人口管理主体、客体双方的权利和义务关系，对违反人口管理的行为实施处罚，以实现公安人口管理目标的方法和措施。人口管理必须运用法律手段，只有运用法律手段，才能保证一定的强制性和权威性，使管理者和被管理者有法可依，有章可循，减少主观随意性，实现人口管理的系统性和稳定性。人口管理的法律手段主要包括：制定和发布人口管理的法律、法规，依法组织实施人口管理活动，依法保护人口管理主体合法行使职权、保护人口管理客体的合法权益，依法处理或处罚违反人口管理法律、法规的主客体。当前，除作为普遍性依据的《刑法》和《治安管理处罚法》外，人口管理的主要法律、法规依据是《户口登记条例》、《居民身份证法》、《居住证暂行条例》和公安部发布的《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》、《重点人口管理工作规定》等。

（三）教育手段

公安人口管理的教育手段，是指公安人口管理部门运用宣传教育、说服规劝、启发引导、精神鼓励等形式，影响和改变人们的观念和认识，从而引导人们积极行为的一种方法。它包括对全体公民进行的普遍宣传教育和对特殊人口进行的特殊教育两个方面。对全体公民进行的宣传教育主要是宣传国家人口管理的法律、法规和政策。新的人口管理的法律、法规、政策出台时，国家通常运用报纸、电视、广播、网络等载体，通过新闻播报等形式进行宣传、发布。基层公安机关采取召开座谈会、举办主题活动日、宣传周以及微博、微信等多种形式进行宣传教育，做到家喻户晓，广而告之。对特殊人口的特殊教育主要是指两种情形：一是对25岁以下有轻微违法犯罪行为的青少年和刑满释放不满五年的人员，依靠社会各方面力量，建立帮教工作小组，采取多种形式进行法制教育，促使他们向好的方面转化，减少重新违法犯罪；二是对监外服刑人员，由社区民警以责任区为阵地，配合司法行政机关及人员开展社区矫正，实施监督管理和教育帮助，以达到改造的目的，使他们成为守法公民。

（四）科技手段

公安人口管理的科技手段，是指在人口管理过程中所运用的各种科学技术设备和方法。运用各种科学技术设备和方法进行人口管理，是科技强警的基本内容，也是实现人口管理科学化、现代化、信息化的必然要求，可以极大地提高人口管理的质量和效率。公安人口管理科技手段主要包括：运用计算机进行户口登记、暂住人口信息采集、户口档案管理；运用计算机网络化管理系统进行人口信息收集、整理、存储、传输、检索和使用，实现全国范围内人口信息的网络化动态管理，实现人口信息资源社会共享；运用警务信息综合应用平台，实现人口各项指标数据的快速统计和分析；运用数字防伪技术进行居民身份证的制作和管理；运用网络化技术实现居民网上办理户口迁移等。

（五）经济手段

公安人口管理的经济手段，是指公安人口管理部门在自觉依据和运用价值规律的基础上，借助于经济杠杆的调节作用，对人口行为进行调控，以实现有序管理的目的。公安人口管理的经济手段主要体现在对人口迁移的宏观调控上。为了适应市场经济深入发展的需要，我国人口迁移逐步改变了过去单一的以行政手段统一调配的模式，引入经济手段，引导人口迁移流向、调节人口迁移行为、调控人口迁移数量。党的十九大提出，“以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局，加快农业转移人口市民化”。在国家层面，制定新型城镇化发展规划和各项经济政策、计划，通过对新型城镇化发展布局和进程的调整来影响、调节人们的迁移行为，以实现产业、人口的合理布局，保障国民经济的持续、快速、健康发展。在地方政府层面，很多地方政府都出台了关于户口准入的政策。诸如实施购房落户、投资落户、积分落户等方式，以市场准入条件取代计划指标限制的传统做法，满足人们迁入城镇生活、工作的合理需要，促进地方经济发展。在实践中，公安人口管理的各种手段既可以单独使用，也可以综合配套使用。它们是一个完整的有机体，相互联系，相互补充，共同构成了人口管理手段的统一体系。只有合理地发挥各种手段的整体功能，才能实现人口管理的科学目标。