一、扩大宪法效力范围的解释

此处所称扩大宪法效力范围，是指解释机关将宪法规定适用的范围，扩大到宪法没有明确规定的场合。

1．宪法关于全国人大和全国人大常委会立法权限的规定，省人大常委会可以参照适用，对省人民代表大会制定的法规进行修改宪法第62条第1款第3项规定，全国人民代表大会行使“制定和修改刑事、民事、国家机构的和其它的基本法律”的职权；第67条第l款第3项规定，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。宪法未授权省、直辖市人大常委会在本级人民代表大会闭会期间，对本级人民代表大会制定的地方性法规进行部分修改。在1995年答复海南省人大常委会关于《省人大常委会能否修改代表大会通过的法规》中指出（案例一：宪法有关全国人大常委会修改法律的职权，地方人大常委会可以参照适用）：

“省人大常委会能否修改代表大会通过的地方性法规，法律没有规定。参照宪法关于全国人大和全国人大常委会立法权限的规定和全国人大的作法，省人大常委会对省人民代表大会制定的地方性法规，在不同该法的基本原则相抵触的前提下，可以作部分修改。但省人大通过的省人民代表大会议事规则和湖南省实施代表法办法不能由省人大常委会修改”。

该解释将宪法有关全国人民代表大会与全国人民代表大会常务委员会在立法上的关系，即宪法“对全国人大常委会修改全国人大制定的法律的一种有限制的授权”，直接作为地方人大常委会可以在不同该法的基本原则相抵触的前提下，修改省人民代表大会制定的地方性法规的法律依据，无疑扩大解释了宪法该条的法律原则，可以适用到享有地方立法权的地方人大常委会，对本级人民代表大会制定的地方性法规进行修改。

2．民族自治地方人大常委会未经法律授权不得变通法律规定宪法第115条规定：“自治区、自治州、自治县的自治机关行使宪法第三章第五节规定的地方国家机关的职权，同时依照宪法、民族区域自治法和其它法律规定的权限行使自治权，根据本地方实际情况贯彻执行国家的法律、政策。”民族区域自治法第6条第2款规定：“民族自治地方的自治机关根据本地方的情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加快民族自治地方经济、文化事业的发展”。在中国的一些法律中，既有授权民族自治地方的人民代表大会，也有授权民族自治地方的人大常委会制定变通规定或者补充规定的立法例。由此使得一些民族自治地方对民族自治地方人大常委会是否可以制定变通规定或补充规定存在不同的理解。在1983年11月11日发布的《民族自治地方的人大常委会是否可按照有关法律规定，结合实际情况，制定<选举法>变通办法及其它单行条例》的答复中指出（案例二：民族自治地方人大常委会未经法律授权不得变通法律规定）：

“宪法第116条规定，民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。因此，对《选举法》的变通规定，应由民族自治地方的人民代表大会制定。

民族自治地方的人大常委会可以对《婚姻法》和《民事诉讼法》（试行）制定变通或者补充规定，是在这两个法律中特别作了规定的。但《选举法》没有这方面的规定，因此不能仿照”。

该答复对宪法第115条，以及民族区域自治法第6条第2款的含义及其法律界限进行了解释，即有法律的特别授权规定，可以行使宪法规定的采取特殊措施，制定法律的变通规定；法律没有特别授权规定的，不得制定变通规定和补充规定。明确提出民族自治地方制定变通规定或者补充规定，必须有法律的授权；而制定地方性法规，则无须法律的授权。这是中国法律渊源中变通规定、补充规定与地方性法规、自治条例和单行条例的区别所在。对此，可以比较在1993年7月5日答复安徽省人大常委会关于《法律没有规定省、自治区、直辖市人大及其常委会制定某一法律的实施细则，省人大可否制定该法的实施细则》中的解释意见（案例三：省、自治区人大常委会批准较大的市制定的地方性法规）：

“根据地方组织法第7条和第38条（现地方组织法第43条）的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规。法律没有明确规定省、自治区、直辖市人大及其常委会制定实施细则或者规定国务院制定实施细则的，省人大也可以制定‘实施办法’或者‘实施细则’”。

3．变通规定不得对法律就民族自治地方制定的专门规定进行变通在民族区域自治地方的自治立法中，哪些事项可以进行变通，哪些事项不能够进行变通，无论是宪法，还是民族区域自治法，都没有作出明文规定。1984年3月13日，全国人大常委会秘书长、法制工作委员会主任王汉斌在各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上，以采取答复的形式，对有关法律进行解释。同年4月7日，全国人大常委会办公厅将这个法律意见印发各省、自治区、直辖市，“请在县、乡直接选举工作中研究执行”。其中第2个法律意见是（案例四：民族自治地方行使变通权不能对法律专门就民族自治地方的规定予以变通）：

“有些民族自治地方由于人口的变化，实行区域自治的民族的代表比例，按‘选举法’第16条的规定，比过去减少较多，是否可以制定单行条例变通这一规定？

“‘选举法’关于少数民族聚居地方代表比例的规定，是对少数民族聚居的地方、包括民族自治地方专门作的规定，因此，民族自治地方的自治机关不能制定单行条例改变规定的代表比例。同时，实行区域自治的民族代表名额的比例，按‘选举法’的规定，是指选举时必须保证做到的法定的比例，有些选区或选举单位愿意超过法定比例，多选一些实行区域自治的民族的公民为代表，也是可以的。因而，这个规定是要求实际选举的结果不能低于法定的比例，但是可以高于法定的比例”。

这个解释尽管是以王汉斌个人名义做出的，但因经过法制工作委员会研究后，根据第六届全国人大第四次会议后全国人大常委会副委员长彭冲召集的各省、自治区、直辖市人大常委会负责人座谈会上以“重要讲话”的形式而发布的。该解释提出的民族自治地方不得对法律专门为民族自治地方进行的规定予以变通的原则，被2000年《立法法》第66条第2款所吸收。该款规定：

“自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定做出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其它有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定做出变通规定”。

4．本届人大常委会可撤销上一届人大常委会撤销被任命人员职务的决定在现代各国代议机关中，议事规则都遵循“一事不再议”的原则，即“已经议决通过或否决确定的议案，不可在同一会期中再行提出审议，这是基于同一会期中议院的意思只有一个的观念”。代议机关的意思有其连续性与拘束力，即对代议机关本身也有确定力。然而，上一届期的代议机关的意思，下一届期代议机关在有拘束力的情况下，能否予以撤销，即改变上一届期代议机关的意思，并不明确。就我国人民代表大会制度的实际情况而言，本届人大常委会可以修改或者废止前任届期的人大常委会制定的法律，在法律上有明确规定。但本届人大常委会能否改变或者撤销上一届或者前任届期人大常委会的意思，宪法、法律都没有做出规定。在一些地方人大常委会工作的实践中，就遇到了这个问题。1989年10月，云南省昆明市某县第九届人大常委会根据该县县长的提请，以该县一副县长犯有受贿罪为由，做出撤销该副县长职务的决定。1992年，昆明市检察院对原副县长的问题作了复查，撤销了该院原来做出的该县副县长犯有受贿罪的决定。中共昆明市委重新安排了这位副县长的工作。该县第十届人大常委会拟撤销县第九届人大常委会关于撤销其副县长的决定，但不能确定该行为是否符合法律规定。为此，1992年11月20日云南省人大常委会请求解释人大常委会撤销上一届决定的行为是否妥当。在1993年6月9日的答复中指出，本届人大常委会可以撤销上一届人大常委会人事任免的决定，解决了下一届代议机关可以改变上一届意思的法律问题。指出（案例五：本届人大常委会可撤销上一届人大常委会撤销被任命人员职务的决定）：

“本届人大常委会对上一届人大常委会作出的撤销上一届政府某副县长职务的决定，如果查清确实错了，可以撤销原决定”。

二、公民行使选举权的解释

1．回国探亲的华侨和港澳同胞的选举权在1997年7月1日和1999年12月4日中国政府恢复对香港、澳门行使主权之前，香港、澳门同胞如何参加中国境内的选举，选举法没有做出规定。在1984年全国人大常委会办公厅发布的关于选举法一些问题的答复中，就中国公民回国探亲的华侨和港澳同胞，是否可以参加选举做出的解释，扩大了选举法适用的范围。指出（案例六：公民回国探亲的华侨和港澳同胞的选举权）：

“宪法规定，‘中华人民共和国年满十八周岁的公民，不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限，都有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。’因此，回国探亲的华侨和港澳同胞，符合宪法上述规定的，可以参加亲属所在地的基层直接选举”。

2．痴呆人不参加选举宪法第34条规定了公民享有选举权和被选举权；但是依照法律被剥夺政治权利的人除外。1986年修改的选举法第23条规定：“选民登记按选区进行，经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记以后新满十八周岁的、被剥夺政治权利期满后恢复政治权利的选民，予以登记。对选民经登记后迁出原选区的，列入新迁入的选区的选民名单；对死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人，从选民名单上除名。精神病患者不能行使选举权利的，经选举委员会确认，不列入选民名单。”精神病患者中的痴呆人，为先天性因智力缺陷或智力不足而引起的智力能力低下，其法律行为能力受到法律限制的人。他们的民事行为能力和刑事行为能力的问题，法律做出了明确规定。然而，其公法上的行为能力问题，法律并未明确。选举法也没有明确痴呆人是否被列入选民名单的问题。

在1986年11月答复四川省人大常委会关于《痴呆人是否列入选民名单》中，解释了宪法、选举法没有规定的公民政治权利行为能力的问题，确定精神病人和痴呆人有选举权的权利能力，但没有选举权的行为能力而不行使选举权。该解释将选举法第23条关于后天性精神病人需要经过选举委员会的确认程序才列入选民名单之规定，扩大到精神病患者中先天性的痴呆人，无须经过选举委员会确认的程序，直接不列入选举名单的范围。指出（案例七：痴呆人为无政治权利行为能力人）：

“精神病人包括痴呆人，选民登记时，不列入选民名单”。

3．台湾同胞可被选举为人大代表选举法第6条第2款规定：“旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举”。在选举法制定和修改中，都没有明确规定香港、澳门和台湾同胞，如何在内地行使选举权的问题。特别是没有原籍地和前居住地的港、澳、台同胞如何在境内参加选举的问题。1993年9月7日，广西自治区人大常委会针对在该区阳朔县投资办企业的两名台湾商人要求参加所在地的选举的问题，请求给以法律解释。在1993年9月10日的答复中，扩大解释了台湾同胞在内地参加选举适用的法律依据。指出（案例八：台湾同胞可被选举为人大代表）：

“选举法规定：‘旅居国外的中华人民共和国公民在县级以下人民代表大会代表选举期间在国内的，可以参加原籍地或者出国前居住地的选举’。建议参照这一规定，来内地投资的台湾同胞，在县乡人大代表选举期间在内地的，可以参加现在工作地的选举”。

台湾同胞在内地不仅可以参加选举，而且也可被选举为人大代表。1991年，一个台湾同胞到湖北省沙市市投资办厂，任某公司副总经理。1995年，沙市区统战部提名该台胞为区人大代表候选人，经选区选民协商确定为正式候选人，在正式选举中获得参选选民过半数选票，沙市区人大依法确认其代表资格有效。但荆沙市台办认为，台胞不得参加人大选举。荆沙市人大常委会则认为，根据1989年12月5日全国人大常委会法工委《关于县乡两级人大选举的若干法律问题的意见》中对这类问题的答复，该台胞当选沙市区人大代表是合法有效的。湖北省人大常委会拟同意荆沙市人大常委会的意见，但在法律上也有疑问。1995年4月24日请求法制工作委员会给以解释。在1995年5月16日的答复中指出（案例九：台湾同胞可被选举为人大代表）：

“所提问题，同意湖北省人大常委会办公厅的意见”。

三、裁决立法冲突

宪法第67条第8项规定全国人大常委会有权撤销与法律、行政法规相抵触的地方性法规。在实际到立法冲突解决方式中，全国人大常委会法制工作委员会裁决的地方性法规与法律、行政法规相抵触的案例，并不少见。一些省、自治区、直辖市人大常委会在制定地方性法规的程序中，就是根据法制工作委员会作出的有关法律答复精神，不再制定被法制工作委员会裁决与法律、行政法规相抵触的地方性法规。

其一，裁决地方性法规与法律的立法权限冲突。宪法规定了基本法律和应当制定法律的事项，没有明文规定中央与地方立法权限的具体范围。只是在2000年的立法法中，才对中央的专属立法事项进行了规定。在1995年4月12日答复湖南人大常委会关于《省人大常委会可否制定（监外罪犯管理条例）》中指出（案例十：地方性法规不涉及监外罪犯管理事项）：

“监外罪犯管理属于司法制度的组成部分，应由全国统一规定，省人大常委会不能制定《监外罪犯管理条例》。省人大常委会如有意见，可建议全国人大常委会做出规定”。

1990年5月31日，广东省人大常委会询问其审议的《广东省对卖淫嫖娼等七种违法人员实行收容教育的暂行规定》草案，对卖淫嫖娼、制作贩卖传播淫秽物品、私种吸食贩运毒品、聚众赌博等七种违法人员规定了涉及公民的人身自由，是否可以在地方性法规中予以规定的问题请求解释。法制工作委员会答复说（案例十一：地方性法规不变通行政法规之规定）：

“限制人身自由的措施，应由法律规定，地方性法规不能规定”。

1988年10月29日，在答复福建省人大常委会关于《地方性法规可否就劳改机关进行侦查问题做出规定》中指出（案例十二：地方性法规不涉及劳改机关的侦查权事项）：

“劳改机关进行侦查问题，刑事诉讼法没有规定，可以按两高、公安部、司法部1983年通知办，地方性法规对此可以不作规定。“

其二，裁决拟制定的地方性法规与法律具体规定是否冲突。1988年12月20日在答复上海市人大常委会关于《地方性法规可否规定当事人不服依照渔业法做出的行政处罚，必须先经复议才可以向法院起诉》中指出（案例十六：地方性法规与行政法规是否抵触）：

“渔业法第33条规定，当事人不服行政处罚的可以直接向人民法院起诉，并没有规定必须先向行政主管部门申请复议。而上海市修改水产养殖保护条例的决定规定，当事人必须经过复议之后，才可以向法院起诉，使复议成为当事人向人民法院起诉前的必经程序。与渔业法第33条的规定是不符合的。”

全国人大常委会法制工作委员会做出的地方性法规与法律相抵触的裁决，即使在法律修改以后，地方性法规与被修改对法律不再抵触，该答复所包含的法律原则仍然有效。这可以援引1996年以后常务委员会办公厅、法制工作委员会发布的《对地方组织法问题的部分解答》中的第3个答复予以印证。1988年6月13日，湖南省人大常委会就在该省制定统计管理条例中，对滥发统计调查表和限制公开发表统计资料，迟报、拒报统计资料和虚假、瞒报、伪造、篡改统计资料的行为，能否规定罚款的问题，请求给以法律解释。法制工作委员会在答复中指出（案例十六：地方性法规与行政法规是否抵触）：

“统计法未对‘有关领导人或者直接责任人员’规定罚款处罚，如果地方性法规做出罚款规定，就与统计法的规定不一致了。我们倾向于地方《统计管理条例》也不作罚款规定为好（编者注：1996年5月修改后的统计法已规定可以罚款。但这一答复的精神仍然有效”）。

其三，裁决拟制定的地方性法规与行政法规具体规定是否抵触。在地方性法规制定过程中，制定机关往往就法规中拟规定的事项，与行政法规具体规定是否相抵触有疑问的，请求法制工作委员会给以解释。在这类法律解释中，对拟制定法规与上位法是否构成抵触的问题予以确认，从而为制定地方性法规的机关采取相应的立法决策提供法律依据。例如1996年9月，甘肃省人大常委会在审议《甘肃省农机管理条例》和《甘肃省机动车监督管理办法》两个地方性法规草案时，对国务院行政法规中道路从事运输的拖拉机和农用运输车辆的执法主体和适用法规问题产生了分歧，就行政法规明确作了规定的问题，地方立法时可否作变通规定的问题请求解释。法制工作委员会在9月24日的答复中指出（案例十四：地方性法规与行政法规是否抵触）：

“关于上道路从事运输的拖拉机和农用三轮车的管理机关问题，国务院颁布的《中华人民共和国道路交通管理条例》和《关于改革道路交通管理体制的通知》中已规定由公安机关按机动车辆进行管理。为了保证法制的统一，地方性法规不能同国务院行政法规相抵触，不能改变这一规定”

又如，安徽省人大常委会在制定妇女权益保障法实施办法的法规中，省妇女联合会要求明确规定在各级人大中妇女代表不得少于25％。安徽省人大常委会该规定是否符合选举法的问题请求给以解释。1994年8月23日法制工作委员会在答复中指出（案例十五：地方性法规与行政法规是否抵触）：

“一、所提问题，全国人大在制定妇女权益保障法时，曾专门研究过，认为不好规定妇女代表的具体比例。

二、如果地方性法规规定妇女代表不得少T25％，与选举法的规定不一致。

三、代表具体比例问题可作为选举工作要求（例如可以要求力争妇女代表比例不少于25％），但不好作法律规定。”

全国人大常委会法制工作委员会做出的地方性法规与法律相抵触的裁决，即使在法律修改以后，该答复所包含的法律原则仍然有效。这可以援引1996年以后常务委员会办公厅、法制工作委员会发布的《对地方组织法问题的部分解答》中的第3个答复予以印证。1988年6月13日，湖南省人大常委会询问在该省制定统计管理条例中，对滥发统计调查表和限制公开发表统计资料，迟报、拒报统计资料和虚假、瞒报、伪造、篡改统计资料的行为，能否规定罚款的问题进行询问。其答复意见是（案例二十六：地方性法规与行政法规是否抵触）：

“统计法未对‘有关领导人或者直接责任人员’规定罚款处罚，如果地方性法规做出罚款规定，就与统计法的规定不一致了。我们倾向于地方《统计管理条例》也不作罚款规定为好（1996年5月修改后的统计法已规定可以罚款。但这一答复的精神仍然有效）。”