我国的宪法监督制度

一、我国宪法监督的历史发展

      建国后第一部宪法即1954年宪法明确规定：全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权(第27条)，从此确定了我国由最高国家权力机关监督宪法实施的模式。但除规定全国人大常委会撤销国务院和省的违宪决定等文件的职权(第31条)外，缺乏有关监督的具体程序，并且实践不多，可以说我国的宪法监督制度在当时并没有真正建立起来。后来在左倾思想的干扰下，宪法本身也没有得到充分实施。

     1975年宪法对于监督宪法实施的问题并未作出规定。“文革”期间，权利无保障，宪法不起作用，也谈不上什么合宪性审查。1978年宪法在条文中恢复了监督宪法实施的字样，规定由全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权，但在具体制度上仍然没有落实。全国人民代表大会一年只举行一次会议，会期不满半个月，要求全国人民代表大会经常性地监督宪法的实施，也不切实际。

二、我国现阶段的宪法监督制度

      现阶段的宪法监督制度是由1982年宪法规定的。在1980年至1982年起草宪法的过程中，曾有过关于建立宪法委员会并使之从属于最高国家权力机关的设想，但终未实现。在现行宪法实施后，也有人提出各种设想，至今尚有争论。根据现行宪法的规定，我国在保障和监督宪法实施方面，归结起来有下列五点：

      1、宪法监督的基础：宪法在序言中庄严宣布本宪法是国家的根本法，具有最高的法律效力。宪法规定全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。宪法第5条双明确规定：一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触；任何组织或者个人都不许有超越宪法的特权；一切违反宪法的行为必须予以追究。宪法第53条又规定每一个公民都必须履行宪法规定的义务。

      2、监督的职责：宪法第62条规定全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权。这是沿袭1954年宪法和1978年宪法的做法。同时，现行宪法第67条又规定，全国人民代表大会常务委员会监督宪法的实施。但是，全国人民代表大会保留最后手段，即当它认为其常务委员会监督不力或不当时，对监督事项有最高决定权。这个规定弥补了以前的宪法的不足，保证了我国的最高国家权力机关得以经常性地行使监督宪法实施的职权。

     3、协助监督：全国人民代表大会各专门委员会在最高国家权力机关行使监督宪法实施权力的过程中发挥具体的作用。根据《全国人民代表大会组织法》第37条第3项的规定，各专门委员会的任务之一是：审议全国人民代表大会常务委员会交付的被认为同宪法相抵触的国务院的行政法规、决定和命令，国务院各部、各委员会的命令、指示和规章，省、自治区、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会的地方性法规和决议，以及省、自治区、直辖市的人民政府的决定、命令和规章，提出报告。由专门委员会从事具体的审议工作，我国最高国家权力机关行使监督宪法实施的职权就得到了进一步落实。

      4、地方各级人大的监督职责：宪法第99条规定：地方各级国家权力机关都必须在本行政区内保证宪法的实施。按照这个规定，由地方各级人民代表大会和县以上地方各级人大常委会在各自的行政区域内切实加以保证，则宪法就能够在全国的一切地方和部门都可得以贯彻实施。

      5、宪法监督体系：宪法作出一系列具体规定，使我国形成了一个社会主义法制监督体系。根据宪法的规定，全国人大有权改变或者撤销其常委会的不适当的决议；全国人大常委会有权撤销国务院制定的同宪法相抵触的行政法规、决定和命令，并有权撤销省、自治区、直辖市国家权力机关制定的同宪法相抵触的地方性法规和决议；国务院有权改变或撤销各部、各委员会发布的不适当的命令、指示和规章，并有权改变或者撤销地方各级国家行政机关的不适当的决定和命令；县级以上地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会的不适当的决议；县级以上地方各级人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府的不适当的决定和命令，并有权撤销下一级人民代表大会的不适当的决议；县级以上的地方各级人民政府有权改变或者撤销所属各工作部门和下级人民政论的不适当的决定；自治区的自治条例和单行条例须报全国人大常委会批准后生效，自治州、自治县的自治条例和单行条例须报省或者自治区人民代表大会常务委员会批准后生效。上述各环节构成的法制监督体系，有助于保证宪法的统一实施。

三、执政党监督宪法实施中的作用

       我国宪法是中国共产党的基本方针、政策的法律化。宪法是在党的领导下制定的，但宪法又明确规定，各政党，包括共产党在内都必须以宪法为根本的活动准则。中国共产党的党章也规定党必须在宪法和法律的范围内活动。中国共产党领导全国人民制定宪法，又领导全国人民执行宪法。实际上，中国共产党遵守宪法是宪法真正实施的最有力的保障。就人民群众监督宪法的作用而言，可从三个方面来理解：

     第一，根据宪法第2条，人民通过选举把自己监督政论的权利交由全国人大和地方各级人大行使，间接地对政府是否在宪法范围内活动进行监督；

    第二，宪法第41条规定的公民的批评权和建议权是监督作用的又一直接表现；

     第三，宪法序言第13段规定“全国各族人民……负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责“，应理解为人民最终的决定权，即宪法第2条规定的人民的主权权利。

宪法不仅要求人民群众遵守宪法，而且要求人民群众担负起保证宪法实施的职责，这就把宪法的实施植根于人民群众之中，从而具有深远的意义。从目前来说，我国监督宪法实施的制度尚不完善，有必要在当前的政治体制改革中，把这一制度完善起来，以确保宪法的进一步实施。

四、加强规范性文件审查机制

（一）规范性文件审查制度的概况

     规范性文件的备案审查，是规范性文件的备案与审查相结合形成的法律制度，是有关国家机关依法将其制定的行政法规、监察法规、地方性法规、规章、司法解释以及其他规范性文件报送法定机关备案，由接受备案的机关进行登记、存档，依法进行审查并对违宪违法问题予以纠正和处理的法律制度。

     规范性文件指的是各级国家机关在其职权范围内按照一定程序制定并公开发布，涉及不特定的公民、法人和其他组织的权利和义务，具有普遍约束力并可反复适用的文件。

     目前我国规范性文件备案审查制度体系的基本框架是：全国人大常委会对行政法规、监察法规、地方性法规、司法解释进行备案审查；县级以上地方人大常委会对同级地方人民政府规章、决定、命令和下一级地方人大及其常委会的决议、决定进行备案审查；国务院及省级人民政府对地方性法规、部门规章及地方政府规章进行备案审查；党中央和地方党委对党内法规和党内规范性文件进行备案审查；中央军委对军事规章和军事规范性文件进行备案审查。

绝大多数省级人大常委会都根据立法法和监督法的规定，制定了有关规范性文件备案审查的地方性法规，对规章以及其他规范性文件的备案范围、备案程序、审查程序和标准、纠错机制等内容作了具体规定。

       目前，在全国人大及其常委会内部，真正有权进行法规备案审查的是各专门委员会。全国人大常委会的工作机构中，办公厅秘书局负责接收报备、分送文件，法制工作委员会负责对报备的规范性文件及审查建议进行研究，并协助审查。

      自2004年全国人大常委会法制工作委员会法规备案审查室成立至今，已经实现对审查建议的逐件登记审查，对司法解释、行政法规逐件审查。对地方性法规则以被动审查为主，有重点主动审查。逐步形成了备案审查中的合法性、合理性、程序正当性等原则，细化了“不适当”等法律用语的一些具体情形，如明显脱离实际、权利义务明显不平衡、处罚责任明显不匹配等。

（二）规范性文件备案审查制度的不足与完善

现行备案审查制度依然存在可加强之处，主要包括：

（一）审查范围

党的十八届四中全会上，中央已经提出将所有规范性文件纳入审查。而就全国人大及其常委会而言，规章及以下规范性文件是不纳入备案审查的。后者恰恰是出现问题最多，最直接影响公民权利的一类。进行审查最大的困难是审查力量不足。审查范围不能全覆盖所造成的后果是制定机关倾向于制定规章及以下规范性文件。

（二）审查程序

由于资源投入有限，法规备案审查还主要是书面审查。从民主性、公正性来看，应适当加强相关主体的参与度，组织各方论证、听证，甚至辩论、举证质证。这些准司法程序将有利于增强审查的可信性、说服性。而且，不论结果如何，对于申请、建议审查的提请人，审查机构应当予以正式、明确的反馈，并附上法定理由和意见。还可将结果通过网络以公报等形式公布，并汇总纳入审查机构的年度工作报告。

（三）审查机构级别与权威性

实际上，对于报备的规范性文件进行有关主动审查的工作和根据审查建议进行有关被动审查的工作，都是由全国人大常委会下的工作机构在负责，难免有审查机构层级过低的弊端。

案例：

      2015年10月10日，潘某某驾驶车牌号为南浔C2xxxx的电动车途径杭州市环城北路莫干山路口处时，被执法人员发现。执法人员认为，潘某某驾驶电动车在禁止通行的道路上行驶，违反了《杭州市交通安全管理条例》第48条第1款的规定，便扣留了电动车，并要给他托运回原籍。（因为是外地号牌）

      《杭州市交通安全管理条例》第48条第1款规定：“驾驶燃油助动车、正三轮摩托车、营运人力三轮车和公安机关交通管理部门规定的其他车辆在禁止通行的道路上行驶的，公安机关交通管理部门除可以扣留车辆，依照后款规定处理外，对驾驶人处二十元以上五十元以下罚款。”第2款规定：“被扣留的车辆，由市、区、县（市）人民政府收购、置换或者托运回原籍。托运的相关费用由车辆所有人承担。”

他先向杭州市拱墅区人民法院提起诉讼，要求认定被告作出的扣留非机动车的行政强制措施违法，返还非机动车并赔偿因被扣留非机动车而产生的误工费、交通费。

     法院审理后认为，《条例》设定扣留车辆的行政强制措施并未违反上位法规定，被告采取扣留车辆的行政强制措施，事实清楚，依据合法，驳回他的诉讼请求。他不服，向杭州市中级人民法院提起上诉。

       二审法院审理后认为，原审法院认定事实清楚、适用法律正确，审判程序合法，驳回上诉，维持原判。

他还不服，向浙江省高级法院申请再审。

      2016年9月，浙江省高级人民法院作出裁定，认为执法人员对潘某某作出扣留车辆的行政强制措施，符合《条例》的规定，于是驳回了再审申请。期间，他始终认为《条例》规定与上位法抵触，便向全国人大常委会法工委提交了《请求撤销<杭州市道路交通安全管理条例>第48条违反<行政强制法>设立的行政强制措施的申请》

2016年12月，全国人大常委会法工委法规备案审查室复函潘某某，认为《条例》第70条（即修订前第48条）的规定与行政强制法相关规定的立法原意不尽一致。2017年6月，杭州市第十三届人大常委会第三次会议对《条例》的相关规定进行了修改。