第二节  宪法监督

宪法监督是宪法制定者通过一定的制度和程序对依据宪法规定有权解释宪法、修改宪法和实施宪法的特定主体（主要是国家机关）所进行的宪法解释、宪法修改和宪法实施活动的过程和结果所进行的监督活动，其目的旨在使宪法的规定得到准确地实施和完全地实现，从而实现宪法制定者的立宪目的。

一、宪法监督的基本类型概述

法律规则之间的冲突，是现代各国普遍面临的问题。为解决法律规则之间的冲突问题，各国根据各自的国情，采取了相应的制度措施，通常称为宪法监督制度，在大多数国家主要体现为合宪性审查制度。纵观这些国家的违宪审查制度，根据违宪审查的主体不同，大致可以分为以下四种模式：

1.立法机关行使违宪审查权

采用这种审查模式可以保证立法权、宪法解释权、违宪审查权等统一在国家最高权力机关，保证违宪审查的权威性和有效性。目前由立法机关行使违宪审查权的国家主要包括英国、新西兰、比利时、芬兰、荷兰、卢森堡、朝鲜、古巴、越南、蒙古、土库曼斯坦等。

2.普通法院行使违宪审查权

普通法院行使违宪审查权是基于具体案件诉讼的需要，对诉讼涉及的法律进行审查，主要是事后审查。审查的程序和普通诉讼程序基本相同。没有遇到具体的诉讼案件，法院不得主动对法律进行违宪审查，是一种“不告不理”的审查制度。法院行使违宪审查权的启动原因是当事人在具体案件的审理中认为某项法律、法规违宪，侵害了其宪法权利，从而提起对该法律、法规的违宪审查请求。目前由普通法院行使违宪审查权的国家包括：美国、加拿大、墨西哥、阿根廷、巴西、玻利维亚、哥斯达黎加、委内瑞拉、乌拉圭、爱尔兰、丹麦、列支敦士登、埃及、斐济、摩洛哥、博茨瓦纳、布隆迪、赞比亚、澳大利亚、日本、文莱、菲律宾、也门、爱沙尼亚等60多个国家。

3.宪法委员会行使违宪审查权

宪法委员会是专门的违宪审查机构，是一个政治机构，因此其决策带有较强的政治倾向性。由宪法委员会行使违宪审查权既可以避免立法权自身审查的尴尬，也可以防止司法权武断使用，以确保主权在民。目前由宪法委员会行使违宪审查权的典型国家是法国，其他还有哈萨克斯坦、伊朗等为数不多的几个国家。

4.宪法法院行使违宪审查权

宪法法院是行使违宪审查权的专门机构。一些学者主张将宪法法院和宪法委员会行使违宪审查权合为一类，统称专门机构行使违宪审查权。由宪法法院行使违宪审查权弱化了普通法院司法权，也减轻了普通法院的负担，保证了违宪审查的有效进行。最早由宪法法院行使违宪审查权的国家是奥地利，但最典型的是德国。其他采用这种模式的国家还有意大利、挪威、希腊、西班牙、葡萄牙、叙利亚、捷克、波兰、罗马尼亚、马耳他、南斯拉夫、利比亚、马拉维、索马里、突尼斯、乌干达、卢旺达、扎伊尔、厄瓜多尔、危地马拉、智利等40多个国家。

二、典型国家宪法监督制度简介

（一）美国的违宪审查制度

1776年北美十三个殖民地独立并发表《独立宣言》，1787年费城制宪会议制定了联邦宪法，确立了立法、行政、司法“三权分立”的制度。但当时的美国宪法并没有规定司法机关享有违宪审查权。在1803年的“马伯里诉麦迪逊”案件中，最高法院在判决书中通过宣布1789年司法条例第13条违反宪法应属无效，确立了最高法院的违宪审查权。司法审查制度是美国三权制衡政体中至关重要的一环，是司法权对立法权和行政权进行有效制约的机制。

1.审查主体

美国的违宪审查制度的审查主体是司法机关，美国由普通法院进行违宪审查，其最高审级是联邦最高法院。联邦最高法院根据美国宪法的有关规定和1789年的“司法条例”于1790年成立。最高法院的大法官自1869年以后一直是9名，人选由总统提名，参议院通过。这9名大法官一旦任职就享有宪法所规定的特权，终身任职，非经弹劾不得免职，但按照本人意愿可在年满70岁任职满10年，或者年满65岁任职满15年的情况下退休。

2.审查对象

联邦最高法院的审查对象横向主要是审查联邦立法机关的立法以及联邦政府的执法行为是否合宪，纵向审查主要是对各州宪法和法律是否合宪进行审查。从案件的性质来看，美国违宪审查的范围既包括对实体性问题的审查，也包括对程序性问题的审查。所谓实体性问题的审查，主要是对议会通过的，并根据其条文而获得适当执行的法律，对其内容进行审查，看它是否违背了宪法条文或者宪法的精神。所谓程序性问题的审查，主要是考量立法或者执法行为是否遵守了宪法程序，只要求程序合宪，而不要求最后结果的公正。

3.违宪审查的启动方式

美国联邦最高法院主要是结合对具体诉讼案件的审理或者根据形势的需要，来审查适用的法律。法院不主动对任何一部法律进行是否合宪的审查，只在法律的实施过程中，双方当事人因具体案件(Cases and Controversities)提起诉讼，法院在审理案件时，结合案件事实和诉讼当事人的具体权利义务关系，审查相关法律是否与宪法相抵触。这是由司法权的性质决定的。因为司法是法院具有在权益相矛盾的双方当事人发生争执或者一方之权益受到不法侵害而向法院提起诉讼时，通过审判而保障或者救济合法权益。没有诉讼案件的发生，就没有审判可言，自然没有违宪审查。

4.审查效力

法院并不能直接撤销违宪的法律，只能裁定特定案件中适用法律的合法性，也只能在个案中宣布法律违宪。但是，在判例法制度下，一个生效的判决对后来同类案件有约束力。这样，一部被法院宣布违宪的法律实际上将不再被适用。

违宪法律的效力问题，还会涉及被判无效的法律是全部无效还是部分无效的问题。美国最高法院的一般做法是，如果符合如下两点，法院宣告法律的违宪部分无效、其他部分仍然有效：一是法律的违宪部分与该法律的其他内容可清晰辨别，容易分割，并且违宪部分独立存在。二是立法者的立法本意和最初目的并不反对该法的部分无效。如果法律的违宪部分与其他部分相互依存、无法分割，而且经过考察立法者本意是强调法律的整体性，不允许该法部分无效，此时法院将宣告该法律因违宪部分而全部失去效力。

法官可以根据实际情况自由裁量违宪的法律有无溯及力。实践中的一般做法是，如果当事人已经接受或者正在接受的是违宪法律的刑事制裁，则宣布该法违宪就有溯及力；如果当事人受到的是违宪法律的民事或者其他制裁，一般就不认为其有溯及力。

(二)德国的违宪审查制度

1.审查主体

德国是宪法法院审查制最具代表性的国家。在德国，联邦与各州都设有宪法法院。根据1949年通过的《德意志联邦共和国基本法》的规定：“联邦宪法法院由联邦法官和其他成员组成。联邦宪法法院的成员，半数由联邦议院选举产生，半数由联邦参议院选举产生。他们不隶属于联邦议院、联邦参议院、联邦政府或者州的有关机关。”1951年颁布的《联邦宪法法院法》第二条规定，联邦宪法法院由两个庭组成。每个庭各有8名法官。每个庭应有3位选自联邦最高等级法院服务三年以上的法官。第3条规定了联邦宪法法院法官的任职资格，即法官应年满四十岁，具有联邦众议院议员的候选资格，并以书面表示愿意担任联邦宪法法院法官；法官应具有德国法官法规定的担任法官的资格；法官不得在联邦众议院、联邦参议院、联邦政府或者各联邦等机关兼职，一旦被任命为联邦宪法法院法官，应当解除在上述机关的职务；除在德国各院校担任法律教师外，宪法法院法官不得从事其他职业性活动。第4条规定，法官任期为12年，不得连任，亦不得再次被选任。法官在任期届满后继续履行职务至继任人被任命为止。第5条规定了联邦宪法法院法官的选任机关，即两个庭的法官由联邦众议院和联邦参议院各选出半数。具体来说，每个庭的8位法官中，有3位应当从联邦最高等级法院的职业法官中选任。这3位法官由联邦众议院选任1名，由联邦参议院选任2名。其余法官由联邦众议院选任3名，由联邦参议院选任2名。联邦宪法法院设正、副院长各1人，各自主持一庭的工作。联邦众议院与联邦参议院轮流选举联邦宪法法院院长与副院长，副院长自院长不隶属的法庭中选出。第6条规定了联邦众议院选任法官的程序，规定联邦众议院由间接选举的方式选举法官。第7条规定了联邦参议院选任法官的程序，规定应当以获得联邦参议院三分之二的票数当选。

根据联邦基本法和联邦宪法法院法的规定，联邦宪法法院的职权可大致概括为六个方面：一是解释联邦基本法，裁决联邦机构之间的权限争议。德国联邦基本法第93条第1项第1款规定：“在某联邦最高机关，或根据本基本法或某联邦最高机关通过的议事规则授予固有权利的其他关系人在关于权利与义务的范围发生争议时，联邦宪法法院有权对本基本法进行解释。”二是审查法律（包括联邦法律和州法律）是否违反宪法，以及州法律是否违反联邦其他法律，以保证宪法不受侵犯和全国法制的统一。三是裁决联邦与各州之间，州与州之间以及一个州内部发生的有关权利和义务的争议。四是受理和裁决公民个人的宪法诉讼，保障公民的基本人权。五是审查和裁决某个政党是否违宪。德国联邦基本法第21条规定，政党依照其宗旨的行为或者其党员的行为，如果意图损害或者废除自由、民主的基本秩序，或者企图危害德意志联邦共和国的存在的，都是违反宪法的。由联邦宪法法院对该问题作出裁决。六是审理总统因故意违宪或者违反联邦法律而被起诉的弹劾案。联邦基本法第61条规定，联邦议院或者联邦参议院有权因联邦总统故意违反基本法或者任何其他联邦法律而向联邦宪法法院提出弹劾。联邦宪法法院如果认定总统故意违反基本法或者其他联邦法律，可以宣告解除其职权。在弹劾程序开始后，联邦宪法法院可以临时命令的形式决定停止总统行使职权。

2.审查程序的启动

根据联邦基本法第93条、第126条及联邦宪法法院法的规定，联邦政府、州政府、至少三分之一的联邦议院议员对于已公布的法律，可以提请联邦宪法法院进行是否违宪的审查，而不管该法律的实施是否已造成不良后果或者是否已有具体诉讼发生。此外，根据联邦基本法第100条、第126条及联邦宪法法院法的有关规定，在所有法院所处理的案件中，如果当事人一方认为某项法律违反宪法，那么法院就必须中止诉讼，将案件的宪法问题提交联邦宪法法院，对其进行合宪性审查。此外，宪法法院还可以根据宪法权利受害人的申请进行违宪审查，但宪法权利受害人提起违宪审查申请有严格的限制条件，包括：一是要提交正规的书面诉状；二是申请人具有诉讼能力；三是申请人的诉讼对象是公共强制力的行为；四是宪法权利诉讼的起诉程序受到一定的限制；五是宪法权利损害之前已存在损害。

3.审查方式及审查后果

联邦宪法法院审理案件原则上不公开进行，判决也是秘密作出的。法院根据多数法官的意见制作判决书，反对意见附后，且审理案件不收取诉讼费用。

联邦宪法法院经审查认为被诉法律与联邦基本法或者州宪法抵触时，在判决中宣告该法律无效。同一法律中的其他规定如果基于同样原因也与联邦基本法抵触时，联邦宪法法院同样可以宣告其无效。

对于公民的宪法诉讼，判决效力仅及于当事人。但对于法院主动提起或者由特殊主体提起的宪法诉讼的判决效力则相当于废除了该法，对全体公民产生效力。

三、各种违宪审查制度类型的比较分析

1.立法机关行使违宪审查权模式

该模式最大的优点在于其权威性和有效性。立法机关一般拥有最高权力，如拥有修改宪法，解释宪法和制定法律的权力。由其行使违宪审查权，能够准确地理解宪法和法律的立法本意，从而权威地作出法律是否违宪的结论。作为立法机关也能够及时有效地修改或者撤销有问题的法律，从而保证了宪法得以更有效地贯彻和执行。但是，西方学者一般不承认立法机关行使违宪审查权是真正违宪审查制度的一种形式，理由主要有两点：一是立法机关对其自身颁布的法律进行自我监督毫无意义，自己监督自己可以说是形同虚设；二是几乎没有发生过立法者会宣布自己制定的法律违宪的情况，一般立法者会通过颁布新的法律或者修改法律来纠正违宪的法律，不必宣布其违宪，宣布自己制定的法律违宪有损于立法机关的尊严和权威。目前，部分采用这种模式的国家为弥补其不足开始作出调整。如英国已经将部分违宪审查权赋予司法机关，即司法机关有权对除议会制定的法律外的委任立法进行违宪审查，弥补单纯由立法机关行使违宪审查的不足。

2. 普通法院行使违宪审查权模式

该模式的优点在于公民个人的权利遭受侵害可以通过提起宪法诉讼的方式得到有效、及时的救济，确保宪法得到经常性的监督与贯彻，强化了宪法至上的理念。同时，法院通过行使违宪审查权，可以有效监督立法机关和行政机关行使职权的行为，保证了司法与立法、行政三种权力的分立与制衡。但目前学界对这种模式提出一些质疑，主要是对其合法性的质疑。因为法律是由公民选出的代表机构即立法机关制定的，而违宪审查权由行政司法渠道选拔出来的法官行使，相当于由非民选的机构或者人员审查民选机关制定的法律，与主权在民原则相冲突。此外，对司法违宪审查制度的合理性目前也存在质疑，主要是立法机关一般享有制定法律和解释宪法的权力，如果由司法机关行使违宪审查权，说明司法机关也享有解释宪法的权力。为了防止立法机关解释宪法时存在错误或者偏袒自己制定的法律，而将宪法解释权和违宪审查权赋予司法机关，司法机关解释宪法原意时出现错误如何处理，如何监督也存在缺失。

3. 宪法委员会行使违宪审查权

该模式的优点在于可以对法律进行事前审查，即在法律的制定过程中甚至在法律尚在酝酿过程中就对其进行违宪审查。一经宣布其违宪，即终止立法过程，节约立法成本和其他社会成本，避免有效法律被宣告无效而被撤销，从而引起法律撤销前后类似案件处理不一致的尴尬，也保证了立法者的尊严和权威，维护了违宪审查制度的有效开展。但其缺点主要是宪法委员会是政治机关，政治倾向性强，主观随意性较大。在操作层面也存在种种缺陷，其审查方式主要是书面和抽象审查，公民提起违宪审查申诉的权利有限，不利于保护公民个人权利。

4. 宪法法院行使违宪审查权

该模式的优点在于既能受理公民的违宪审查诉讼，有效保护公民的宪法性权利，又能同时行使抽象审查权，兼具了立法机关审查和普通法院审查的优点，因此目前世界上实行这种审查制度的国家占有很大比例，主要集中在欧洲大陆、中南非洲和南美的部分地区。但其缺点在于，和普通法院行使违宪审查权一样，也存在对其合法性和合理性的质疑。而且，宪法法院一般不采用审级制度，一般是一审就终局，主观性强，也容易出现草率断案的现象，缺乏有效的监督机制。

分析各种违宪审查制度模式的特点可以发现，不同国家选择不同违宪审查模式，原因非常复杂，与国家的历史进程、政治制度、地理位置等因素密切相关。各种模式之间没有好坏之分，各国都是基于自身的国情选择较为合适的模式。