第二节  政治制度

在我国，以宪法规定为基础的建立的人民代表大会制度、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度以及基层群众自治制度，构成了我国政治制度的核心内容和基本框架，集中体现了我国社会主义民主政治制度的特色。

一、人民代表大会制度

（一）人民代表大会制度概述

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。它是以人民代表大会为核心和主要内容的国家政权组织形式。这一制度的内容主要为两个方面：一是关于人民代表大会本身的产生、组织、职权和行使职权程序等一系列规定；二是关于人民代表大会与人民的关系，人民代表大会与行政机关、监察机关、审判机关、检察机关、军事机关等的关系，以及中央政府和地方政府的关系等一系列规定。这一制度的核心是保证国家的一切权力属于人民，人民通过人民代表大会这一组织形式参与国家事务的管理，行使当家作主的权力。

人民代表大会制度是实现我国全过程人民民主的重要制度载体

全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主。全过程人民民主是党领导人民创建的新型政治文明形态，其本质和核心是人民当家作主。2019年11月，习近平总书记在上海虹桥街道考察全国人大常委会基层立法联系点时首次提出，“人民民主是一种全过程的民主”。“我国全过程人民民主实现了过程民主和成果民主、程序民主和实质民主、直接民主和间接民主、人民民主和国家意志相统一，是全链条、全方位、全覆盖的民主，是最广泛、最真实、最管用的社会主义民主。”

“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”我国的各项制度都是围绕人民当家作主设计和构建，整个国家治理体系都是围绕人民当家作主运转。关于完整的制度程序，体现在我国的国体、政体和实行的一系列基本政治制度上，形成了全面、广泛、有机衔接的人民当家作主制度体系，构建了多样、畅通、有序的民主渠道。这一套制度程序的基本内容，都已明确写入党章和宪法法律，为发展全过程人民民主提供了制度保证。关于完整的参与实践，体现在人民依法实行民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督的各方面各环节，人民依法通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务，实现内容广泛、层次丰富的当家作主。

评价一个国家政治制度是不是民主的、有效的“八个能否”衡量标准，即“国家领导层能否依法有序更替，全体人民能否依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业，人民群众能否畅通表达利益要求，社会各方面能否有效参与国家政治生活，国家决策能否实现科学化、民主化，各方面人才能否通过公平竞争进入国家领导和管理体系，执政党能否依照宪法法律规定实现对国家事务的领导，权力运用能否得到有效制约和监督”。关于一个国家民主不民主的评价尺度，主要是“一个关键、四个要看、四个更要看”，即“关键在于是不是真正做到了人民当家作主，要看人民有没有投票权，更要看人民有没有广泛参与权；要看人民在选举过程中得到了什么口头许诺，更要看选举后这些承诺实现了多少；要看制度和法律规定了什么样的政治程序和政治规则，更要看这些制度和法律是不是真正得到了执行；要看权力运行规则和程序是否民主，更要看权力是否真正受到人民监督和制约”。

  1. 人民与国家权力的关系

  宪法第二条 中华人民共和国的一切权力属于人民。 人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。 人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

国家的一切权力属于人民，这是中国政治制度的核心内容和根本准则，是社会主义民主政治的本质和核心，也是我国宪法人民性的最直接体现。

（1）人民民主是社会主义的生命，没有民主就没有社会主义，就没有社会主义的现代化，就没有中华民族伟大复兴。

（2）人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心，发展社会主义民主政治就是要体现人民意志、保障人民权益、激发人民创造活力，用制度体系保证人民当家作主。

（3）中国特色社会主义政治发展道路是符合中国国情、保证人民当家作主的正确道路，是近代以来中国人民长期奋斗历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑的必然结果，是坚持党的本质属性、践行党的根本宗旨的必然要求。

（4）人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。

（5）发展社会主义民主政治关键是要把我国社会主义民主政治的特点和优势充分发挥出来，不断推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化，为党和国家兴旺发达、长治久安提供更加完善的制度保障。

2. 人民与国家权力机关的关系

  宪法第3条  中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。

3. 国家权力机关与其他国家机关的关系

 宪法第3条 国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。

  4. 中央与地方的关系

  宪法第3条 中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。

（二）人民代表大会制度的历史发展

  1. 革命根据地时期

  2. 新中国成立后

 建国以来人民代表大会制度的建设和发展，大体经历了四个阶段。

（1）建国初期的四年，从中国人民政治协商会议和地方各界人民代表会议向各级人民代表大会的过渡。

（2）从1954年到1966年，人民代表大会制度全面确立和曲折发展

从1953年下半年起，在全国范围内进行了我国第一次空前规模的普选。在此基础上，由下而上逐级召开人民代表大会。1954年9月，第一届全国人民代表大会第一次会议召开，它标志着我国人民代表大会制度从中央到地方系统地建立起来了。这次会议通过的新中国第一部宪法，对人民代表大会制度作出了一系列具体的规定，并按照这些规定选举产生了全国人大常委会、国家主席、最高人民法院院长和最高人民检察院检察长，决定了国务院总理和其他组成人员。一届全国人大一次会议的召开和新宪法的制定，是我国民主和法制建设的里程碑。此后，从1954年9月到1957年上半年的三年，是人民代表大会的工作活跃的三年，也可以说是建国以来人大工作最好的历史时期之一。

从1957年下半年反右斗争起，“左”的思想日益严重，民主集中制遭到损害，国家政治、经济、社会生活出现不正常的情况，人大及其常委会的工作也难以开展。比如，人大和人大常委会会议不能按时召开，如二届全国人大第三次会议推迟了三次，与第二次会议间隔了23个月。宪法规定的一些职权的行使受到影响，如年度计划、预算等在“大跃进”时期一再变化，拿不出来东西来交人大审议。立法工作也基本停顿下来，监督工作更是流于形式。1962年之后，情况有所好转，但人大工作也没有恢复到1957年前的水平。这说明，1957年下半年之后，在近10年的时间内，人大工作基本上处于一种“徒有虚名，而无其实”的状态，很难发挥什么作用。

（3）“文化大革命”的十年，人民代表大会制度遭受严重破坏

（4）从粉碎“四人帮”特别是党的十一届三中全会至今，人民代表大会制度恢复和进一步健全，人大工作取得了重大进展

党的十一届三中以后，人大工作很快实现了历史性转变，尤其是立法工作打开新局面。五届全国人大二次会议制定了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法和中外合资经营企业法七部法律。它标志着我国立法工作在沉寂了二十多年后又重新恢复并取得重大突破。

1982年12月五届全国人大五次会议通过了现行宪法，它对我国新时期的根本任务和政治、经济、文化制度作出了一系列重要规定。尤其是在健全人民代表大会制度方面，作出了一些新的重要规定，对坚持和完善人民代表大会制度、发挥国家权力机关的作用，具有重要的现实意义和深远的历史意义。

(三) 选举制度

1.选举制度概述

选举制度是实现代议制的关键制度。一般意义上的选举制度，指的是选举议会中议员的制度，但广义上的选举制度也包括选举行政官员、司法官员等其他政府官员的制度。各个国家根据自己的基本国情、政党生态、历史传统等原因会选择不同的选举制度。

常见的选举制度有三种：

①多数当选制（plurality system）

多数当选制又分为相对多数当选制和绝对多数当选制。所谓相对多数当选制，即在所有候选人中得票最多者胜出（first past the post，简称FPTP）。比如，某个选区选一个议员，ABCD四人竞选，A得了35%，B得了25%，C得了20%，D得了20%。根据得票最多者胜出的规则，A当选。这种规则不需要当选者获得至少50%的选票，而只需获得相对最多的选票。到目前为止，英国、美国、加拿大、印度等不少国家在议员选举中都采用简单多数决定制。所谓绝对多数当选制（majority system），要求当选者至少需要获得50%的选票。在存在多个候选人的情况下，第一轮投票可能很难产生获得绝对多数票的候选人，这就需要对得票最多的两名候选人举行第二轮投票。在上述案例中，就是对A、B两人举行第二轮投票。通常，第二轮会产生一个达到50%得票率的绝对多数候选人。与相对多数当选制相比，绝对多数当选制的好处是当选者至少获得了50%的选票支持，具有更高的合法性，但这种制度操作起来比较复杂，成本比较高。

②比例代表制（proportional representation）

比例代表制的基本原则是要尽可能让代表的结构更好地反映整个社会选民的结构。比例代表制最流行的投票方法是政党名单比例代表制。比如，某个选区可以产生10个议员名额，现在有A、B、C、D、E五个政党去竞争这10个议员名额。假如每党都提出一个包括10个候选人的政党名单，然后，所有选民根据政党名单来投票。比如，最后A党获得40%选票，B党获得20%选票，C党获得20%的选票，D党获得10%的选票，E党获得10%的选票，那么该选区议员席位分配的最终数量为：A党4席，B、C两党分获2席，D、E两党分获1席。

在比例代表制中，选区规模也是一个重要因素。选区规模越大，比例性就越高，小党相对容易获得席位；选区规模越小，比例性就越低，小党就难以获得席位。如果一个选区的席位数量由10个变为20个，更多政党就有机会当选。如果一个选区的席位数量由10个变为5个，通常只有较大政党才有机会当选，小党当选可能性会降低。那么，如果每个选区的席位数量变为1个呢？结果是每个选区第三党当选机会大幅减少。这样，就有利于两大主要政党或两大主要政党联盟的形成。这也可以看出选举制度安排的重要性。

③混合选举制

混合型选举制度，也就是把多数决定制与比例代表制结合起来。目前有大量国家采用混合型选举制度，其目标是结合多数决定制与比例代表制的优点。比如，德国国会选举中，一半议席由简单多数决定制产生——全国划为240个选区，每个选区只产生一个名额；一半议席由政党名单比例代表制产生，总共也是240个议席，全国为一个大选区，当选政党须达到总选票数量5%的当选门槛。目前，日本、泰国等大量国家都采用这种混合型选举制度。当然，从混合型选举制度的具体设计来看，如果多数决定制产生议席的比例较高，整个选举制度则越接近于多数决定制；反之，则越接近于比例代表制。

选举制度之所以重要，是因为选举制度直接影响政党体制的类型。法国政治学家莫里斯·迪韦尔热在其早期研究中提出了一项选举制度影响政党体制的定律，学界称之为“迪韦尔热定律”（Duverger's Law）。后来，迪韦尔热本人将其表述为：（1）比例代表制倾向于导致形成多个独立的政党；（2）两轮绝对多数决定制倾向于导致形成多个彼此存在政治联盟关系的政党；（3）简单多数决定制倾向于导致两个政党的体制。

迪韦尔热认为，由于简单多数决定制下每个选区只有一个议席，“机械”因素和“心理”因素都使得小党较难当选，选民倾向于把选票投给大党。此外，政治家也倾向于加入大党而非加入小党或组建新的政党。

2. 我国的选举制度

我国的选举制度是由《选举法》来规定的。我国第一部《选举法》制定于1953年3月。1954年的第一届全国人大就是根据1953年的选举法选举产生的。

我国选举制度的基本原则：①普遍性原则。根据我国宪法第34条规定，除被剥夺政治权利的人以外，年满18周岁的公民都有选举权和被选举权。选举法第6条规定，各级人大代表中，应当有适当数量的基层代表，特别是工人、农民和知识分子代表；应当有适当数量的妇女代表，并逐步提高妇女代表的比例。②平等性原则。每个公民在每次选举中只能在一个地方享有一个投票权；每一选民的选票价值大体相当。③直接选举和间接选举并用原则。按照《选举法》之规定，我国县级及以下的人大代表，由选民直接选举产生。市级以上的人大代表，由下一级人大选举产生。④无记名投票原则。

选举的组织和程序。

组织机构：市级以上人大代表的选举，由本级人大常委会主持；县级及以下人大代表的选举，由选举委员会主持。

根据《选举法》第10条的规定， 选举委员会履行下列职责：

（一）划分选举本级人民代表大会代表的选区，分配各选区应选代表的名额；

（二）进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单；受理对于选民名单不同意见的申诉，并作出决定；（三）确定选举日期；（四）了解核实并组织介绍代表候选人的情况；根据较多数选民的意见，确定和公布正式代表候选人名单；（五）主持投票选举；（六）确定选举结果是否有效，公布当选代表名单；（七）法律规定的其他职责。

选举委员会应当及时公布选举信息。

选举划分：县级及以下的人大代表名额分配到选区，选区可以按居住情况，也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小，按照每一选区选一名至三名代表划分。比如大学一般就是一个独立的选区。本行政区域内各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等。

《选举法》第11条 地方各级人民代表大会的代表名额，按照下列规定确定：

（一）省、自治区、直辖市的代表名额基数为350名，省、自治区每15万人可以增加1名代表，直辖市每2.5万人可以增加1名代表；但是，代表总名额不得超过1000名；

（二）设区的市、自治州的代表名额基数为240名，每2.5万人可以增加1名代表；人口超过1000万的，代表总名额不得超过650名；

（三）不设区的市、市辖区、县、自治县的代表名额基数为120名，每5000可以增加1名代表；人口超过165万的，代表总名额不得超过450名；人口不足5万的，代表总名额可以少于120名；

（四）乡、民族乡、镇的代表名额基数为40名，每1500人可以增加一名代表；但是，代表总名额不得超过160名；人口不足2000的，代表总名额可以少于40名。

按照前款规定的地方各级人民代表大会的代表名额基数与按人口数增加的代表数相加，即为地方各级人民代表大会的代表总名额。

选民登记：选民登记按选区进行。凡选区内具有选举权的公民都应列入选民名单。我国选民登记采用一次登记，长期有效的制度。

代表候选人的提名与介绍。我国人大代表选举实行差额制。《选举法》规定，

全国和地方各级人民代表大会的代表候选人，按选区或者选举单位提名产生。

各政党、各人民团体，可以联合或者单独推荐代表候选人。选民或者代表，十人以上联名，也可以推荐代表候选人。在我国，基于党的领导地位，一般都是由中国共产党推荐代表候选人。

选举投票与结果确认。

代表的辞职、罢免与补选。