讲义
第二节 公文的含义及特点
一、公文的含义
人类自从有了文字，就有了社会需求的写作活动。人类有文字记载的历史，就是写作活动的产物，可以说，写作活动创造了人类文明的历史。人类的一切实践活动都离不开写作活动的参与，在当今这个以信息的生产和传播为主要特征的时代，写作甚至成了人类一种主要和基本的实践活动的形式。
写作是什么？不同的人对写作有不同的理解。社会学家认为它是一种社会现象；政治学家认为它属于为经济基础服务的上层建筑；人类学家认为它是人与人之间的信息交流；教育学家认为它是人才能力培养的重要方面；哲学家认为它是一种精神生产；美学家认为它是真实的主观和客观的符号化；文学家认为它是自我精神生命的延伸。也有人说，写作是语言的书面表达；还有人说，写作是文字符号的精选和巧用，如此等等。那么，究竟什么是写作呢？写作是一种文字和文章的撰写，是一种智能性、生产性、社会性的行为活动。
写作按其社会功能划分，大致有两种类型：一种是供阅读欣赏的文艺性文体的写作；二是应用性文体的写作，即应用写作。1946年，湘芬书局出版的秦董陶先生《应用文》一书指出：“文以达意为主，无论抒情之文、说理之文、记事之文、实用之文，均达意也。而世或判艺术之文与实用之文两途。”“五四”时期，陈独秀提出“文之大别有二，一曰应用文，二曰文学之文”。文艺性文体的写作主要是情动乎于中而形于言，意在反映社会生活，塑造艺术形象，并通过阅读欣赏感染读者，使读者从思想、感情、情操等方面受到熏陶，从而发挥应有的社会作用。应用写作则是缘事而发当以实达意，因为办事情、处理实际问题而写作，以理性和真实性来取胜，达到实际应用的目的。比如，公牍文（公文）、电报文、书信文、庆吊文、广告文、科技文章、管理文章、经济文章、新闻通讯、传记、方志等。
在应用性文章的写作中，其中一个重要的组成部分就是公文写作。
公文,即处理公务事项的文章，是“公务文书”的简称，是古往今来人们在公务活动中经常使用的一种应用文书。
从1898年起，考古工作者在河南安阳小屯殷墟遗址等地陆续出土大量刻有文字的甲骨，到目前为止，数量已逾十万片。这就是在中国文化史上占据重要地位的“甲骨文”。“甲”是指 龟甲，“骨”是牛骨或鹿骨，甲骨文就是刻在龟甲或兽骨上的文字，又叫甲骨刻辞。甲骨文是商代王室进行占卜时所作的简短记录，短的仅数字，长的也不过百余字，是我国最早出现的原始性的文章。据学者考证，甲骨文主要是用来占卜的。当时生产力低下，人们对大自然不可能有科学的认识，总认为冥冥之中有凌架于万物之上的神，是他们主宰着事物的发生发展、生死存亡。于是，遇事总要用占卜的方式来预测一下吉凶祸福，由身兼史官和巫师双重身份的人在甲骨上用刻辞予以记载。就已发现的这些甲骨文来说，其内容涉及世系、气候、食货、征伐、畋猎等多方面。甲骨文是埋在地下的殷代王室的档案，用现在的眼光看，大部分都是公务文书。
商周时代盛行在青铜器上铸刻文字，这就是我们常与甲骨文并称的“钟鼎文”。钟鼎文有的用来记载统治者的制度法令，有的记载统治者的文德武功，还有的记载贵族之间的商务活动，多数属于公文的范畴。不过，其中也有一些属于私人之间用于物质交换的契约，虽还是应用文，已不能归入公文范畴了。
我国最早的文章总集《尚书》，所收录的文章多数也是公文。《尚书》中的文章，分为六种体式：典、谟、训、诰、誓、命。其中，“典”用于记述典章制度，“谟”是议政的策论，“训”是进行教诲开导的论说文，“诰”是进行训诫的文告，“誓”是军队出征的誓词，“命”是君主的命令和诏书。这些文体，跟现代的命令、决定、决议、指示、布告、公告、通告、通报、报告等，都有一些近似之处。
从以上介绍可见，在文字的草创时期，公文就已经产生了。在所有的文体中，公文可以算是最古老的。
到了秦代，公文从文类到体式都得以充分的发展。秦始皇在李斯的辅佐下，建立了第一代中央集权制的国家政权。为了达到长治久安的目的，他们统一了文字和度量衡，实行车同轨、书同文的措施。李斯等人为了提高公文的办事效率和可靠程度，还制定了现在仍在沿用的“抬头”、“用印”等制度，这标志着公文在当时已经相当成熟。
汉代的公文体式主要有书、议、策、论、疏、诏、制、敕、章、奏、表等等，其中，皇帝对臣下使用的文体主要是诏、制、策、敕，臣下对皇上则主要用章、奏、表、议等，已有了大致固定的下行文和上行文的区分。同时，在表达上和结构上，也有了一些相对固定的格式。唐宋时代更是中国古代公文走向成熟的时期。由于这个时期出现了中国文化史上著名的“唐宋散文八大家”，涌现的名篇更是数不胜数。韩愈的《论佛骨表》、柳宗元的《上枢密韩太尉书》、欧阳修的《朋党论》，王安石的《上仁宗皇帝言事书》，苏轼的《为政之宽严》等，不胜枚举。
在古代，“公文”一词最早称为“书契”、“简牍”、“文书”、“文案”，主要是指官府的文书，所以又称为“官书”或“官文书”。一般认为，“公文”作为一个专用名词最初见于《后汉书·刘陶传》：“州即忌讳，不欲闻之，但更相告语，莫肯公文。”是说东汉末年，黄巾起义的领袖张角等人势力强大，可能聚众起事，但州郡官员只是口头相互转告，不肯以公务文书的形式上奏朝廷。《三国志》：“公文下郡县，棉绢悉还民。”自此，公文作为公务文书的简称而沿用至今。
从广义上讲，公文是指党政机关、企事业单位、群众团体等法定的机关与组织为了一定的目的，在社会活动中为处理公务而形成并使用的具有规范程式和特定格式的应用性文章和文字材料。
从狭义上讲，公文是指党政机关处理公务时所使用的公文。党政机关处理公务时使用的公文是按照2012年4月20日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合下发《党政机关公文处理工作条例》（以下简称《条例》）规范。可以认为，党政机关公文是指党和政府机关在处理公务和行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的文书，是传达和贯彻党和国家的方针政策，发布行政法规和规章，施行行政措施，请示和答复问题，指导、布置和商洽工作，报告情况，交流经验的重要工具。
现在，在行政机关，习惯上将公文、文书、文件这三个名词通用。实际上，公文、文书、文件是三个既密切联系又相互区别的概念。它们外延不同，内涵交叉。文书是指处理一切公私事务的文字材料的总称，是一个集合概念。文书既包括公务文书又包括私人文书，但只有公务文书才能被称为文件，特定意义上的文件只能是各级党政机关根据自身职权制发的具有法定效力并设有特定版头的公文（如命令、决定、通知等）。文件只是公文的一部分，公文除文件外还包括其他文字材料，如计划、总结、信件、电报等。同一份文字材料，既可以叫文件，又可以叫公文，还可以叫文书；但是，这样的文字材料只在格式和内容上都符合要求，公文、文件和文书才能作为同义词来通用，否则就是误用。文书、公文与文件是包含与被包含的关系，文件是公文的一部分，而公文又是文书的一部分。
二、公文的特点
公文是办理公务的应用文，除具有应用文的基本特点外，还具有自己独特的、鲜明的特点，从而区别于一般的应用文。公文主要有下列几个特点。
（一）明确的法定作者
公文使用的主体是单位，也就是说，只有依法成立并能以自己的名义行使权力和承担责任的单位或其法定代表人，才能充当公文的作者。党政机关、社会团体、企事业单位及其他社会组织内部不具有法人资格的下设部门，对外不能充当公文的作者。通常，在每个单位内部，有专门拟制公文的机构和个人（办公部门和文秘人员），这体现出公文的专任制文的特点，公文的执笔者称为专任制文者。公文的作者不等于专任制文者，公文作者就是单位，公文只能以单位的名义或法定代表人的名义发布；专任制文者只是单位的代言人，公文内容与执笔者个人的立场、观点没有直接联系，他只能按照单位的意图去起草，准确地把单位的意图表达出来。非法定作者无权制发公文，以假托名义伪造公文是违法行为，应当受到法律的制裁。
与公文写作者的专任性相对应，公文的受文者往往是确定的，体现出受文者的确定性。一份公文在拟制时，它的阅读对象就大体确定了，主送给谁，抄送给谁，也心中有数；即便是普发性公文，实际上也有相应的受文范围。有时，一些公文在阅读方式、阅读要求上特别注明某种具体规定，如不准摘抄或限县团级以上干部阅等规定，这就是受文者更为严格的“确定”。
（二）强有力的权威性
公文的权威性来自公文制发机关的权威性和合法地位。党政机关、社会团体和企事业单位的建立及其职责和权限，都是经过一定的领导机关正式批准，按照一定的章程、条例、法律法规等建立和合法存在的。因此，各级党政机关、社会团体和企事业单位都是法定的作者，它们可以根据自己的职权范围来制发公文、行使公文，这样的公文就具有法定的权威性。领导机关发布的决定、批示、批复等具有领导权威，一个权力机关颁布的法律、条令等具有法律权威，一个政府机关发布的政令、通告、批示等具有指挥权威。因此，一个机关在其法定职权范围内所行使的公文，就具有法定的权威性，在其所管辖的范围内，是不允许下级机关拒不执行的。如果下级有不同意见，可以提出来，但在上级没有作出新的决定之前，仍然应该绝对执行。
（三）突出的现行效用
公文具有时效性，公文在特定的时间期限内具有效力和过了特定的时间期限后以及被新的公文取代后即失去效力。公文是为了解决现实中的问题和矛盾而形成和使用的法定书面工具，它具有很强的针对性和时效性。一旦现实中的问题和矛盾解决了，公文的作用也随之结束了。或者经过实践的检验，发现原来的文件不够严密，或文件针对的实际情况发生了变化，又发布了新的文件，于是原有文件的使命完成了，不再发挥现实作用。当公文失去了这种现实效用后，被整理归档，变成档案之后，它的现实效用就转化为历史档案的效用了。
（四）规范的体裁格式
公文规范的题材和格式是其区别于其他文章的显著标志。公文的体裁也可称为文体或文种，一般有规范性体裁和非规范性体裁（事务性体裁）两种划分。公文规范性体裁是《条例》所规定的体裁。公文体裁主要有命令（令）、决定、决议、公告、公报、通告、通知、通报、议案、报告、请示、批复、意见、函、纪要等15种。公文非规范性体裁（事务性体裁）是指公务活动中实用性很强的惯用性体裁，主要有计划、总结、会议记录、讲话稿、调查报告、简报、述职报告、启事、感谢信、慰问信（电）、贺电（信）等。
公文的格式是指公文形式结构的组织和安排，即公文在格式安排上应该有哪些结构项目、附属标记，以及这些项目与标记的位置应该如何摆放的方式。公文格式一般有规范格式和约定格式。规范格式有时也成为法定格式，是指由《党政机关公文格式》所规定的格式。公文规范格式所规定的文面一般都是由文头、正文、文尾三部分组成，而且就连版头、版面、字形、行距、尺寸以及用纸、印刷、装订等，也都有十分明确的规定，不可随意变动。约定格式是指经常年使用约定俗成的格式，这样的格式只是一种“约定”，出于习惯上的要求，有一定的弹性，所以，也称为惯用格式。
公文的体裁格式是一体的，即一种公文的体裁必须对应相应的公文格式。法定公文的文书使用法定公文格式，事务性公文文书使用约定或惯用公文格式。无论“法定”格式，还是“约定”格式，规范性是公文文书的共同要求。
（五）特定的处理程序
公文必须履行规范的程序方为合法有效。从公文的撰拟、形成到发布，必须依次经过相应的程序，否则它就不能生效。《党政机关公文处理条例》规定了制发公文的过程，具体包括草拟、审核、签发、复核、缮印、用印、登记、分发等程序。公文必须授权拟制，必须经办公厅（室）审核，必须经单位领导集体或领导人签发才能下达；有的公文，如行政法规、规章等，必须经法定的会议（如人代会、人大常委会或政府常务会议）讨论才能发布施行。公文必须用印，公文用印是单位或领导人行使权力和承担责任的表现，只有盖了印的公文才能生效。
试比较下面的两段文字：
同志们：
中国共产党第十二次代表大会现在开幕。
我们这次代表大会的主要议程有三项：（一）审议第十一届中央委员会的报告，确定党为全面开创社会主义现代化建设新局面而奋斗的纲领；（二）审议和通过新的《中国共产党章程》；（三）按照新的党章的规定选举新的中央委员会、中央顾问委员会和中央纪律检查委员会。
——邓小平：《中国共产党第十二次代表大会开幕辞》
上面用简洁明了的文字指出中国共产党第十二次代表大会的议程，毫不含糊，使与会者明白，会议就照此进行。它是应用文。
一语未完，只听后院中有笑语声，说：“我来迟了，没得迎接远客！”黛玉思忖道：“这些人个个皆敛声屏气如此，这来者是谁，这样放诞无礼？”心下想时，只见一群媳妇丫头拥着一个丽人从后房进来：这个人打扮与姑娘们不同，彩绣辉煌，恍若神妃仙子。头上戴着金丝八宝攒（cuan）珠髻(ji)，绾(wan)着朝阳五凤挂珠钗，项上戴着赤金缨络圈，身上穿着缕金百蝶穿花大红云缎窄袄，外罩五彩刻丝石青银鼠褂，下着翡翠撒花洋绉(zhou)裙；一双丹凤三角眼，两弯柳叶掉梢眉，身量苗条，体格风骚：粉面含春威不露，丹唇未启笑先闻。黛玉连忙起身接见。贾母笑道：“你不认得他：他是我们这里有名的一个泼辣货，南京所谓‘辣子’，你只叫他‘凤辣子’就是了。”……
这段文字准确地描写了王熙凤的出场，未见其人，先闻其声。整段文字简洁、形象、逼真，使读者对这个人物有一个感性的认识。它是文学作品。如果应用文这样写，就会使人感到莫名其妙。应用文写作的目的是要办事，与文学作品不一样，在写法上也有不同的特点。
