第一节 治安强制概述

一、治安强制的概念

治安强制，也称治安行政强制，是指治安管理主体为实现治安管理目的，对有关行政相对人的人身自由、财物、证件、行为（场所）等以强行的方式加以制约而实施的行政行为。治安强制是治安管理措施的一种，其最根本特征的是强制性，这种强制性是其它治安管理措施的最终保障和体现。

治安强制是行政强制的一种，是公安机关维护社会秩序的重要行政管理手段，是与人民群众联系最密切、适用范围最广泛的行政管理措施。根据《中华人民共和国行政强制法》第2条规定，行政强制包括行政强制措施和行政强制执行。因此，以性质为标准划分，治安强制可以分为治安强制措施和治安强制执行。

二、治安强制措施

治安强制措施，是指在治安行政管理过程中，为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形，依法对公民的人身自由实施暂时性限制，或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。

（一）治安强制措施的内涵

1．实施治安强制措施的主体只能是公安机关。《人民警察法》第 7 条规定：“公安机关人民警察对违反治安管理或其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施”。治安强制措施只能由公安机关及其人民警察行使，其他机关和个人无权行使，这是治安强制措施的根本特点。按照法律法规的规定，享有行政强制权的行政机关即实施行政强制措施的主体仅是行政机关体系中的一部分，而不是所有的行政主体在行使其职务时都享有行政强制权。在我国现有法律法规规定中，限制人身自由的行政强制权只能由公安机关等少数几个行政机关行使，其他绝大多数行政机关都无权对行政相对人的人身自由实施强制。治安行政强制措施的实施主体仅限于负有治安行政管理职能的公安机关。

2．治安强制措施的对象是对社会公共安全和治安秩序构成危害和不利，或其本身正处于或即将处于某种危险状态下，或其权利为国家及社会公共利益所迫切需要的行政相对人。强制的客体是相对人的人身自由、财物、资格以及行为等。

3．实施的目的是保障社会公共安全，维护治安秩序，保护行政相对人的人身安全或财产权益，排除相对人的具有社会危害性或自我危害性的行为。

4．治安强制措施实施的条件是行政相对人存在危害社会公共安全、公共利益，危害他人以及其自身的人身或财产安全的行为；存在妨害公安机关的正常治安管理的行为，而且这些危害行为或妨害行为正处于进行当中；或者出于国家及社会利益的现实的紧急需要。只有在这些情况下，公安机关才能对相对人采取治安强制措施。

（二）治安强制措施的特征

强制的本意是凭借手中的力量迫使他人作既定的服从。从治安强制措施的概念及其理解中，可以概括出治安强制措施具有以下特征:

1．法律性。治安强制措施是治安行政强制权的主要表现形式之一，而任何强制措施都必须由一定的行政法律法规予以规范和保证，《行政强制法》、《治安管理处罚法》、《人民警察法》、《戒严法》、《集会游行示威法》、《居民身份证法》等法律规范要求公安机关在采取治安强制措施时，要依照法定的权限条件，严格遵守法定程序规范，实现治安强制措施的根本目的。

2．具体性。治安强制措施属于具体行政行为。是公安机关在特定条件下，为实现特定的治安管理目的，针对特定的相对人或特定的物，就特定的事项所作出的具体行政行为，不是广泛意义上的手段和方法。

3．强制性。治安强制措施是公安机关在采取其他措施无效果,或没有其他措施可采取的情况下,以警察强制力对相对人的人身自由、财物、行为等采取的使相对人无法反抗或不得违抗的行政强制行为。虽然所有的具体行政行为作为体现国家意志的行为都具有强制性，但行政强制措施与其他具体行政行为相比，具有更强和更直接的强制性，这也是治安强制措施最本质的特征。

4．限制性。从治安强制措施对相对人的权益所带来的影响看，它不是以制裁违法为直接目的，而是一种限制性的措施，即它只是限制当事人对权利的行使，而没有剥夺当事人对权利的拥有。

5．从属性。治安强制措施是为实现一定的行政目的，具体说，是为保障其他具体行政行为的顺利做出或实现所采取的行政手段。

6．暂时性。治安强制措施是公安机关出于紧迫情势的需要,而对相对人采取的一种暂时性控制措施，不是对当事人的人身自由、财产权利的最终处分。

7．广泛性。治安强制措施的实施面广量大，包含大量限制人身自由的行政措施。我国现有的含有限制人身自由行政强制措施的法律法规大部分都由公安机关实施，治安强制措施除了对人身的强制措施外，还包括对财产的强制措施、对行为的强制措施，涉及公安机关的治安、交通、消防、边防和出入境等多个相关警种，关系到公民的人身、财产、行为和资格等各方面相关权益。

8．预防和制止性。治安强制措施还带有明显的预防性和制止性。通常，采取治安强制措施的原因，要么是预防危害社会行为的发生；要么是制止某种危害社会行为的发生；要么是兼而有之。在治安管理实践中，治安强制措施一般在危害行为发生之前采取，目的在于预防、制止危害社会行为的发生。

9．可诉性。由于治安强制措施具有法律性、具体性、强制性等特征，我国《行政复议法》、《行政诉讼法》和《国家赔偿法》等分别规定行政相对人对公安机关的治安行政强制措施不服的，可以申请行政复议，提起行政诉讼，请求行政赔偿，因而治安强制措施就具备了可诉性。

（三）治安强制措施与治安行政处罚的关系

治安行政处罚属于行政处罚的一种，是公安机关在日常行政管理中常用的制裁手段。治安行政处罚是公安机关依法对违反公安行政法律法规尚不构成犯罪的公民、法人或其他组织实施的一种行政制裁。治安行政处罚与治安强制措施的实施主体都是公安机关，且都具有强制性，但二者存在明显区别。

第一，性质不同。治安行政处罚具有制裁性，是制裁相对人实体权利的最终的处分行为； 而治安强制措施是临时对相对人权利的限制，不具有制裁性。

第二，目的不同。治安行政处罚的目的是对有违反行政管理秩序行为的相对人以制裁，使相对人承担一定的法律责任，对其实施一定的惩罚，以教育本人警示他人，从而实现教育公民、法人或者其他组织自觉守法的目的; 治安强制措施的目的在于预防、制止危害公共利益、公共安全等其他合法权益的情形发生，不带有惩罚性。

第三，前提与结果不同，治安行政处罚前提是相对人的行为已经违反公安行政法规，该处罚是对相对人权利的最终处分，具有终局性；而治安强制措施通常是一种过程行为，是对相对人权利的一种临时限制，不是最终的行政处分。

（四）治安强制措施与刑事强制措施的关系

公安机关的执法手段包括行政执法和刑事执法，即公安机关既可以实施行政强制措施，也可以实施刑事强制措施，这两者之间有着本质的区别：

第一，两者的性质不同。治安强制措施适用对象为行政相对人，即公民、法人、其他组织，主要适用于治安、交通、消防等治安行政管理领域，属于行政强制权；刑事强制措施适用对象为犯罪嫌疑人、被告人，适用于刑事犯罪领域，属于刑事司法权。

第二，两者的目的不同。治安强制措施是为了实现一定的行政目标，或为公共利益紧急需要而采取的，从而防止具有社会危害性的违法行为发生；刑事强制措施的是为了保全犯罪证据，迅速、准确地查明案件事实，防止犯罪嫌疑人逃跑而采取的，从而保障刑事诉讼活动的顺利进行。

第三，两者的实施程序和依据不同。治安强制措施的实施程序依据的是《行政强制法》和《公安机关办理行政案件程序规定》等行政法律法规；而刑事强制措施必须依据《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》等有关规定的程序和方式执行，否则就是违法。

三、治安强制执行

（一）治安强制执行的概念

治安强制执行，是指在治安管理法律关系中，治安行政管理机关或者治安行政管理机关申请人民法院，对拒不履行治安管理决定的公民、法人或者其他组织，依法强制其履行义务的行政行为。治安强制执行的主体是治安管理机关或者人民法院，前提是公民、法人或者其他组织不履行行政决定，目的是依法强制公民、法人或者其他组织履行行政决定，从而确保行政决定所设义务的实现。治安强制执行是一个过程，在此过程中，行政主体采取相应的强制措施，直接作用于行政相对人，以确保义务内容的实现。

（二）治安强制执行的特征

1．治安强制执行以行政相对人或组织拒不履行治安管理决定为前提，通常需要有不履行的故意。不履行治安管理决定一般有两种情况：一种是从事法律所禁止的行为；另一种是不履行法律规定的必须履行的义务。

2．治安强制执行的目的在于强制公民、法人或者其他组织履行行政决定，这种强制直接影响着行政相对方的权益，因此治安强制执行应以治安义务为限度，使行政相对方的权益损害降到最小。

3．拥有治安强制执行权的是治安管理机关，主要是公安机关。我国公安机关的强制执行是以自行强制执行为主，以申请法院执行为辅。公安机关拥有的自行强制执行权是公安机关强制执行体制的一大特点。

（三）治安强制措施与治安强制执行的关系

治安强制措施和治安强制执行都是公安机关的行政强制性活动，是具有法律效力的具体行政行为，目的都是为了保障治安管理行为的顺利实施。治安强制执行是对采取治安强制执行措施全过程的综合概括，其中起决定作用的是治安强制措施。两者的区别在于：

一是实施主体方面。治安强制措施的实施主体只能是公安机关，治安强制执行的实施主体除了公安机关外，还可能是人民法院。

二是适用条件方面。治安强制执行以相对人不履行法定义务为前提，而治安强制措施并不以相对人不履行生效的行政决定为前提，通常以相对人存在某种危害公共秩序、威胁公共安全或自身安全的情形为前提，或者以可能妨碍行政执法或行政决定的作出为前提。

三是实施结果方面。治安强制执行都是终局性的，而治安强制措施都是暂时性的，不是最终处置。