第一节 治安调解概述

 

一、治安调解的涵义

调解是指在第三方的主持下，纠纷当事人双方自愿妥协、合意解决纠纷的活动。而所谓纠纷即“争执的事情”,是一种社会主体间的利益对抗状态，隐含着对现存秩序的破坏。纠纷是存在着多个关系人之间的利益对立，他们各自主张自己的利益，处于相互之间没有达成妥协的状态。我国自古就重视纠纷调解，有确切记载的纠纷调解制度最早可追溯至西周，《周礼·地官》中就有所谓“调人”的官名记载，即专门负责调解事务的官员，其作用是“掌司万民之难而谐和之”。经过几千年的发展，中国的调解制度日趋完善，成为一门容情、理、法为一体的“化干戈为玉帛”的艺术，被西方国家誉为“东方经验”并广泛借鉴。当前，我国的调解已形成了由人民调解、司法调解、行政调解等构成一个完整体系，在化解纠纷、妥善解决“人民内部矛盾”、创造和谐的社会环境方面起着至关重要的作用。

而治安调解，作为行政调解的重要门类，是指对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理、情节较轻的治安案件，在公安机关的主持下，以国家治安法律规范为依据，在查清事实、分清责任的基础上，劝说、教育并促使双方交换意见，达成协议，对治安案件做出处理的活动。我国《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关治安调解工作规范》等法律规范都对治安调解作了明确规定。《治安管理处罚法》第9条规定：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。

二、治安调解的适用条件

（一）起因条件

治安调解的案件起因是民间纠纷。所谓民间纠纷，是指公民之间、公民和单位之间，在生活、工作、生产经营等活动中产生的纠纷。常见的纠纷类型主要由：婚姻家庭类纠纷，包括夫妻之间、家庭成员之间涉及家庭暴力、财产分配、老人赡养、子女抚养等；债权债务纠纷，包括所有权纠纷、使用权纠纷、借贷纠纷、合同纠纷、劳资纠纷、租赁纠纷等，往往属于纯粹经济纠纷，一般不属于公安机关管辖范围，但如果在解决纠纷的过程中引发违反治安管理行为，则公安机关需要介入平息现场事态；损害赔偿纠纷，包括因殴打他人、故意伤害、毁坏财物赔偿纠纷等；邻里物业纠纷，包括饲养宠物、乱丢乱放垃圾、噪音污染、物业管理纠纷等。当然，对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。

（二）行为条件

引发的违法行为是殴打他人或故意损毁他人财物以及其他违反治安管理行为，即《公安机关治安调解工作规范》第3条规定的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私等违反治安管理行为。属于有关法律规范规定的治安调解范围的治安案件，公安机关才可以进行治安调解。法律规定不适用治安调解的案件如雇凶伤人、结伙斗殴等则不能进行治安调解，其他纠纷案件或不构成违反治安管理行为的案件，公安机关依法不适用调解，但应当提供帮助。

（三）性质条件

适用治安调解的纠纷都是根据治安管理处罚法的规定己构成应受治安处罚的违反治安管理行为，对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院、人民调解组织或其他有关行政调解组织等申请处理。

（四）情节条件

适用治安调解的治安纠纷都是违反治安管理行为情节较轻的纠纷。“情节较轻”是治安调解适用的必要条件。违反治安管理行为有情节轻重之分，必须是情节较轻的，公安机关才能调解处理。而所谓情节较轻是指违反治安管理行为的性质较轻、手段不恶劣、后果不严重、危害较小、次数少等。如《治安管理处罚法》关于殴打他人、故意伤害行为的规定。其第43条规定：殴打他人的，或者故意伤害他人身体的，处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款；情节较轻的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款。有下列情形之一的，处十日以上十五日以下拘留，并处五百元以上一千元以下罚款:(一)结伙殴打、伤害他人的；(二)殴打、伤害残疾人、孕妇、不满十四周岁的人或者六十周岁以上的人的；(三)多次殴打、伤害他人或者一次殴打、伤害多人的。该条款中，即规定了殴打他人、故意伤害行为等违反治安管理行为的情节要件，即情节较轻的、一般情节、情节较重的三类，其中，显然只有情节较轻的情形才可以适用治安调解。而涉及结伙殴打的、多次殴打的、殴打多人的以及殴打残疾人、孕妇等特殊人群的，则属于情节较重的情形，依法不适用治安调解。而关于“结伙”、“多次”、“多人”等的认定问题，《公安机关执行<中华人民共和国治安管理处罚法>有关问题的解释（二）》（2007年1月8日公通字[2007]1号印发）则给出了明确解释，其第8条关于“结伙”、“多次”、“多人”的认定问题规定：《治安管理处罚法》中规定的“结伙”是指两人（含两人）以上；“多次”是指三次（含三次）以上、“多人”是指三人（含三人）以上。

（五）意愿条件

合意是治安调解程序启动的先决条件，也是治安调解顺利完成的必然要求。治安调解必须是双方当事人均同意调解，而是否同意调解完全取决于当事人的主观意愿。在治安纠纷发生后，公安机关可以引导、劝说当事人进行调解，积极化解矛盾纠纷。但是否启动调解、是否接受调解等完全取决于当事人的意愿，公安机关可以尽可能促成调解的启动和完成，但不能强制调解

（六）自决条件

自觉条件即公安机关对于治安纠纷的判定条件，只有公安机关认为可以调解处理的才能调解处理。即公安机关可以综合具体违反治安管理行为的影响因素，综合考量危害后果、行为人态度、一贯表现、悔改程度、社会影响等情形，最终衡量该治安案件是否适宜治安调解。对于不符合治安调解范围的治安案件不适用治安调解，对于符合调解条件的治安案件是否适用调解处理，要充分考虑案件的调解处理是否有利于双方当事人消除矛盾、是否有利于当事人的生产生活、是否有利于社会稳定等因素综合衡量。

一般而言，纯粹民事纠纷不是公安机关的处置范围，如合同纠纷、债权债务纠纷等。但当前纠纷的日益复杂化使得治安纠纷与民事纠纷往往交织在一起、错综复杂，有些所谓“治安纠纷”往往是由民事纠纷引发、升级而成，某些纠纷当事人在解决纠纷过程中行为过激，超出法律规定限度而造成违反治安管理行为甚至犯罪行为，或者为达到让公安机关介入解决自己纠纷的目的而刻意制造治安问题。公安机关要明确纠纷性质，合理界定治安调解的适用，尤其对于不属于治安调解范围的应当及时移交其他相应的纠纷调解机构。一般来说，应当进行治安调解的不得适用人民调解，而只要不构成违反治安管理行为的民间纠纷都应当由人民调解委员会或者法院调解。

三、治安纠纷调解的原则

1、合法原则。治安调解应当按照法律规定的程序进行，双方当事人达成的协议必须符合法律规定。

2、公正原则。治安调解必须以事实为依据，以法律为准绳。调解要做到合情、合理、合法，必须在查清事实、取得证据、分清责任的基础上依法调解。要实事求是地提出调解意见，不得偏袒一方。
    3、公开原则。除涉及国家机密、商业秘密或者个人隐私，以及双方当事人都要求不公开的治安案件外，治安纠纷调解应当公开进行。

4、自愿原则。治安调解必须以当事人各方自愿为调解处理的前提条件，公安机关不能以行政强制的手段强迫双方当事人接受调解。达成协议的内容，必须是双方当事人真实意思表示。

5、及时原则。治安调解应当及时进行，使当事人尽快达成协议，解决纠纷。对治安调解不成的，应当在法定的办案期限内及时依法予以治安处罚，不得久拖不决。

6、教育原则。治安调解应当通过查清事实，讲明道理，指出当事人的错误和违法之处，教育当事人自觉守法并通过合法途径解决纠纷。

四、治安调解范围的具体适用

《治安管理处罚法》、《公安机关办理行政案件程序规定》、《公安机关治安调解工作规范》等法律规范明确规定了治安调解的范围。《公安机关办理行政案件程序规定》第153条规定：对于因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活、侵犯隐私、非法侵入住宅等违反治安管理行为，情节较轻，且具有下列情形之一的，可以调解处理：

(一)亲友、邻里、同事、在校学生之间因琐事发生纠纷引起的;

(二)行为人的侵害行为系由被侵害人事前的过错行为引起的;

(三)其他适用调解处理更易化解矛盾的。

对不构成违反治安管理行为的民间纠纷，应当告知当事人向人民法院或者人民调解组织申请处理。

《公安机关办理行政案件程序规定》第154条规定，具有下列情形之一的，不适用调解处理：
　　（一）雇凶伤害他人的；
　　（二）结伙斗殴或者其他寻衅滋事的；
　　（三）多次实施违反治安管理行为的；
　　（四）当事人明确表示不愿意调解处理的；
 (五)当事人在治安调解过程中又针对对方实施违反治安管理行为的;

 (六)调解过程中，违法嫌疑人逃跑的;

(七)其他不宜调解处理的。

故治安调解的适用选择可以分为“可以”、“不适用”“适宜”等三种选择情形。

（一）“可以”为选择处理

 “可以”为选择处理，即对于符合治安调解范围的治安案件，公安机关可以选择治安调解处理，也可以选择治安处罚。《治安管理处罚法》等法律规范以列举式规定了可以适用治安调解的情形，凡符合规定情形的治安案件均可以适用治安调解，即因民间纠纷引起的殴打他人、故意伤害、侮辱、诽谤、诬告陷害、故意损毁财物、干扰他人正常生活（含制造噪声干扰他人正常生活、发送信息干扰他人正常生活、饲养动物干扰他人正常生活等）、放任动物恐吓他人、侵犯隐私、非法侵入他人住宅以及偷开机动车等治安案件。公安民警在办理这些治安案件时可以依法选择适用治安调解。

（二）“不适用”为否定性选择处理

    “不适用”为否定性选择处理，即对于该种情形的治安案件，公安机关不可以选择治安调解处理，只能依法进行治安处罚；《公安机关办理行政案件程序规定》和《公安机关治安调解工作规范》以列举式规定了不适用治安调解的情形，凡符合规定情形的治安案件均不能适用治安调解，即雇凶伤害他人的、结伙斗殴的、寻衅滋事的、多次实施违反治安管理行为的、当事人在治安调解过程中又挑起事端的、其他不宜治安调解的。公安民警在办理这些治安案件时只能依法进行治安处罚，不能适用治安调解。如殴打快递员者被处行政拘留案：2016年4月17日上午，快递员小冯（男，27岁，河北人，半年前来京做快递员）在北京市东城区某小区外驾驶电动三轮车送快递时与李某(男，57岁，本市人)驾驶的机动车发生剐蹭，事发时小冯曾鸣笛示意司机，要通过时，司机再倒车发成剐蹭。司机李某随即借故对小冯殴打辱骂，连续掌掴，称"见你一次，打你一次"。小冯被打的过程前后持续了5分钟，在这个过程中，他一直都是忍让，没有还手。小冯担心延误快递，决定私了赔司机400元。小冯说，"心里特委屈，打工嘛，都是这样…"事发后，在快递公司员工陪同下，小冯去附近派出所报了案。21时许，东城公安分局东花市派出所接事主报警称与人发生纠纷并被掌掴，警方迅速开展案件查处工作。普仁医院外科急诊出具的诊断报告显示，小冯头部受外伤、软组织挫伤。后有目击者拍下视频并上传到社交网络，引发了网友的关注和愤慨。案件调查终结，东城警方以“寻衅滋事”行为对李某依法处以行政拘留十日的处罚。该案不以殴打他人行为定性量罚，而认定为寻衅滋事行为，原因在于其行为形式上以殴打他人来表现，但行为实质在于“借故生事”。属于借"偶发矛盾纠纷"发泄情绪、逞强耍横。其辱骂的具体言语、殴打的具体动作、行为延续过程相结合，则明显突破了“殴打”的显性表现，不仅仅表现出打人者的愤怒，更表现出打人者的嚣张与戾气，打人者对双方关系的错位认识，对他人的权益不尊重，对他人人格尊严的蓄意践踏，对法律敬畏心的缺乏，完全以“上位”欺辱人的心态和架势显现，完全符合了“寻衅滋事”的认定要件。该案自然不属于治安调解的范围，不符合治安纠纷调解的要件，不能适用治安调解，当然，对于案件当事人所涉及医疗费用等赔偿，可由当事人协商解决，也可由民警协调双方解决，协商不成，可向当地法院依法提起诉讼来解决。

（三）“适宜与否”应当成为治安调解选择适用的最终衡量因素

符合调解条件的治安案件是否调解处理，要充分考虑法律的规定，充分考虑案件的调解处理是否有利于双方当事人消除矛盾，是否更有利于当事人合法利益的维护，是否更有利于社会稳定。实践中许多案件起因复杂，双方当事人矛盾较深，往往双方都有过错，为了缓和矛盾，防止矛盾激化，公安民警在办理这些治安案件时应当设法做好双方的思想工作，“能调则调”，帮助他们沟通思想，握手言和，最终调解结案。如果在双方不同意调解时轻易放弃调解工作，轻率采用治安处罚手段结案，往往会加深或激化矛盾，甚至可能诱发刑事案件。相反，切忌滥用治安调解，对不适用治安调解的案件，即使当事人同意调解，公安民警也不应调解处理。对不适宜治安调解的案件进行治安调解必然对违法行为人打击不力，同时也会导致社会公众对法律的曲解，认为只要赔了钱，就可以不受法律追究。对法律的权威乃至警察执法权威产生极其不利的影响。治安案件是否适宜调解应当综合有关法律规范的规定、违反治安管理行为的危害后果、违反治安管理行为人的态度、一贯表现、悔改程度、社会影响等情形作通盘考量。

五、治安调解结果的适用

治安调解与人民调解、司法调解等其他类型纠纷调解在类型本质上具有同一性，只不过其限定于警察居中调处，限定为民间纠纷中的违反治安管理行为，否则即适用于人民调解或其它调解形式。治安调解本质上是以“调解”消解“处罚”，同人民调解等调解形式实质上异曲同工，均为化解矛盾、追求和谐。而治安调解不成的，则往往启动治安处罚程序甚至诉讼程序，发挥治安惩戒的社会稳定作用。《治安管理处罚法》第9条明确规定：对于因民间纠纷引起的打架斗殴或者损毁他人财物等违反治安管理行为，情节较轻的，公安机关可以调解处理。经公安机关调解，当事人达成协议的，不予处罚。经调解未达成协议或者达成协议后不履行的，公安机关应当依照本法的规定对违反治安管理行为人给予处罚，并告知当事人可以就民事争议依法向人民法院提起民事诉讼。显然，纠纷类型不同，处置要求不同，处理结果也有显著差异，一般有治安纠纷调解达成调解协议并履行、治安纠纷调解未达成协议或者达成协议后不履行、自行和解并履行和解协议、不属于警察管辖范围的民间纠纷、刑事和解等情形。