《行政处罚法》修订背景下公安行政执法面临的挑战与应对
人民法治2021-10-15 16:46
北京
来源：澎湃新闻·澎湃号·媒体
《行政处罚法》修订背景下公安行政执法面临的挑战与应对
原创 谢平 谯冉 卫国华 人民法治
2021年1月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议修订的《中华人民共和国行政处罚法》（以下简称《行政处罚法》）对行政机关执法工作既是一次新的挑战，也是一次推进执法规范化的机遇。公安机关属于法律规定的行政执法、刑事司法特殊机关。在新修订的《行政处罚法》已经生效的背景下，公安机关执法面临六大“不适应”，需要及时转变固有执法观念，以勇敢面对问题的勇气和务实的行动，积极适应新法新变化，推进公安执法规范化建设。
公安行政执法对修订的《行政处罚法》“不适应”
1.对行政立案规定“不适应”
公安机关目前在刑事司法、行政执法中，只有刑事案件有立案规定和文书要求，行政案件一律为受理，没有立案一说。新修订的《行政处罚法》第五十四条新增了“符合立案标准的，行政机关应当及时立案”的规定。《公安机关办理行政案件程序规定》依据《治安管理处罚法》《公安部关于改革和完善受案立案制度的意见》等相关规定和要求，明确规定了对不够刑事立案标准且属于公安机关职权范围内的违法行为均作为行政案件依法予以受理。《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》对违反治安管理、道路交通安全、出境入境管理三类违法行为的处罚主体和权限作了明确授权。目前，需要解决立案环节两个问题：第一，行政案件立案标准是什么；第二，行政案件立案审查、审批权如何划分。
2.对执法主体要求“不适应”
新修订的《行政处罚法》第四十二条第一款规定：“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。执法人员不得少于两人，法律另有规定的除外。”新修订的《行政处罚法》对执法主体要求可以归纳为：执法资格问题和执法人数要求。
（1）单人执法。公安机关由于警力不足，一人执法的现象比较普遍。《公安机关办理行政案件程序规定》第三十九条第一款规定：“适用简易程序处罚的，可以由人民警察一人作出行政处罚决定。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第四十二条第一款规定：“适用简易程序处罚的，可以由1名交通警察作出，并应当按照下列程序实施。”从修订后的《行政处罚法》看，“不得少于两人”行政执法是原则性规定，适用于简易程序和一般程序。《公安机关办理行政案件程序规定》《道路交通安全违法行为处理程序规定》属于公安部规章，当然不符合修订后《行政处罚法》“法律另有规定的除外”但书情形。
（2）公安机关警务辅助人员协助行政执法。根据国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》，公安部规章《公安机关办理行政案件程序规定》第五十二条第二款规定：“接报案、受案登记、接受证据、信息采集、调解、送达文书等工作，可以由一名人民警察带领警务辅助人员进行，但应当全程录音录像。”这一规定是否与修订后的《行政处罚法》发生冲突，需要进一步明确。国务院办公厅印发的《关于规范公安机关警务辅助人员管理工作的意见》属于国家规定，“一警+辅警”执法勤务模式是否可以认定为修订后《行政处罚法》规定的“两人”，需要权威部门研究、认定。
（3）行政拘留处罚主体及移送、执行问题。修订后的《行政处罚法》第十八条第三款规定：“限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关和法律规定的其他机关行使。”与修订前相比，新修订的《行政处罚法》无疑扩大了有权行使限制人身自由的行政处罚权的行政主体范围。如何理解新修订《行政处罚法》第十八条第三款规定的“法律规定的其他机关”？从我国现行法律规定看，除公安机关外，《中华人民共和国海警法》《中华人民共和国国家情报法》《中华人民共和国反间谍法》分别赋予了海警、国家安全部门依法作出行政拘留处罚的权力。根据中央有关党和国家机构改革的要求，消防监督管理工作不再由县级以上公安机关及其消防机构实施，而由应急管理部门及其消防救援机构实施。值得注意的是《中华人民共和国消防法》第七十条第一款规定：“本法规定的行政处罚，除应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的外，由住房和城乡建设主管部门、消防救援机构按照各自职权决定。”而该规定中的“应当由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定的”，是指该法第六十二条规定，除此之外，该法规定的行政处罚均应由消防救援机构或住房及城乡建设主管部门决定，其中包括该法第六十三条、第六十四条、第六十八条规定可以做出限制人身自由的行政拘留的行政处罚。消防法的上述规定，与现行其他不由公安机关负责执法，但又规定了行政拘留处罚的法律如食品安全法、环境保护法的相关规定迥然不同。相关人员有特定违反食品安全管理或环境保护行为的，在由主管部门予以其他行政处罚的同时，可由公安机关处以行政拘留。这与《行政处罚法》中由公安机关享有限制人身自由行政处罚权的规定是吻合的。但消防法已突破了现行《行政处罚法》的上述规定。
目前，公安机关与其他行政机关在贯彻实施修订后的《行政处罚法》时在“法律规定的其他机关行使”这一规定上存在争议；如何移送、执行，执法主体之间因修订后的《行政处罚法》立法时没有规定，同样也存在争议。
3.对行政处罚决定前要求告知内容“不适应”
新修订的《行政处罚法》第四十四条除了规定行政机关在作出行政处罚决定之前，应当告知当事人拟作出的行政处罚事实、理由、依据外，新增了在作出行政处罚决定前，应当告知当事人拟作出行政处罚内容，并告知当事人依法享有的陈述、申辩、要求听证等权利的规定。该条规定改变了公安机关以往在处罚前告知仅告知事实、理由、依据的惯常做法，对公安机关的办案能力和水平提出了更高的要求，即处罚前的告知应当在公安机关办案单位拟定提出最终处罚意见后进行。告知拟作出行政处罚决定的具体内容该如何理解？公安机关由于执法量大，如果办案单位按照新修订《行政处罚法》第四十四条告知拟处罚具体内容，在法制审核、领导审批中如果对处罚具体内容有改变，可能会增加执法成本。对于法制审核、领导审批中提出改变（加重）处罚意见的可能性完全存在。
4.对办案期限规定“不适应”
《中华人民共和国治安管理处罚法》第九十九条规定：“公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情而进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。”《道路交通安全违法行为处理程序规定》第五十一条规定：“对违法行为事实清楚，需要按照一般程序处以罚款的，应当自违法行为人接受处理之时起二十四小时内作出处罚决定；处以暂扣机动车驾驶证的，应当自违法行为人接受处理之日起三日内作出处罚决定；处以吊销机动车驾驶证的，应当自违法行为人接受处理或者听证程序结束之日起七日内作出处罚决定，交通肇事构成犯罪的，应当在人民法院判决后及时作出处罚决定。”这些规定，如何与新修订的《行政处罚法》第六十条“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。法律、法规、规章另有规定的，从其规定”对接，需要进行研究。
5.对择一重罚款处罚规定“不适应”
新修订的《行政处罚法》第二十九条规定：“对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。”目前，比较突出的就是“治超”中的具体问题。这个新增规定是紧接在“一事不得给予两次罚款”的禁止性规定后面的，表面上看起来是对第一句的补充，但可能对公路“治超”工作产生重大影响。根据目前的部际联合文件，对联合治理超载的处罚，将前些年公安交警与交通路政之间各自处罚的混乱状态统一为由交警处罚后，交警的罚款金额其实比路政（改革后已经是交通综合执法队）要少得多，最高也不过是2000元，而路政执法部门往往可以罚款到数万元，目前部际文件这么规定大概是充分利用驾驶证的记分措施加强管理。根据新法规定，同一个违法行为要按照处罚数额高的规定处罚，那么车辆载重超限一般就应当由交通综合执法机构进行处罚，需要两个部门之间及时调整政策文件。
6.对处罚种类修改“不适应”
从公安行政执法看，如驾驶员的驾驶证记满12分则会被扣证学习并要求考试合格的规定，其实质是一种暂扣许可证件的行为，并且会增加当事人学习并考试合格的义务，已经完全符合新法对行政处罚的定义，即减损当事人权益或者增加当事人义务的行政行为。另一个是延长实习期，这是公安部规章设定的减损驾驶人权益或者增加其义务的行政行为，是针对增驾较高准驾车型后的实习期内(第一个记分周期、一周年）累积记分值达到一般周期分值的一半(即6分）时即会受到惩戒。公安部规章设定了增驾车型时也要有实习期，这点被一些法院判例予以否定，上位法只规定了初次申领驾驶证后才有实习期。增驾车型时也要有实习期其实也属于一种增加实习期的规定，应当在这次适应新修处罚法的相关准备工作中同时进行完善，以符合法治建设的要求。
《行政处罚法》修改与公安行政执法“不适应”对策
公安机关可以通过对民警的教育培训、将新修订的《行政处罚法》纳入到公安机关执法规范化建设整体规划中，从而实现行政处罚规范、文明、高效。前述的六大“不适应”，主要集中反映在对法律、规章的立法方面。解决上述“不适应”除需要通过进一步法律解释解决外，当前还可以从以下方面寻求对策：
严格按照《行政处罚法》中关于“行政处罚”的定义，整理公安行政执法所涉及的法律、法规、规章。公安机关应当根据“减损权益”“增加义务”“惩戒的行为”三个关键词入手，自上而下的开展整理工作。
继续贯彻落实“行政执法三项制度”。公安机关执法规范化建设的成果突出表现在“执法公开（公示）”“执法全过程记录”“法制审核制度”，特别是在《公安机关办理行政案件程序规定》中得到充分体现。
完善“一事不再罚”制度。公安机关内部警种之间、公安机关与其他行政机关有一部分职能交叉、重叠现象，如与文化部门在娱乐场所管理，与网络主管部门在网络安全执法领域的衔接，公安交通管理部门与道路运输部门等，都需要研究新修订后的《行政处罚法》关于“一事不再罚”的规定。
落实“从旧兼从轻”的适用规则。新修订后的《行政处罚法》第三十七条规定：“实施行政处罚，适用违法行为发生时的法律、法规、规章的规定。但是，作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已被修改或者废止，且新的规定处罚较轻或者不认为是违法的，适用新的规定。”
规范“非现场执法”。“非现场执法”是公安机关行政执法的常态，也是公安机关受到诟病的痛点。修订后的《行政处罚法》第四十一条对非现场执法作出了“法制审核”“技术审核”“公开设置”“证据审查”的全新规定。根据这一规定，公安机关应对电子监控记录的证据建立一票否决制度。有下列情形之一的，不能作为行政处罚的证据：一是电子技术监控设备未经法制和技术审核的；二是电子技术监控设备不符合标准、设置不合理、标志不明显，设置地点未向社会公布的；三是电子技术监控设备记录的违法事实不真实、不清晰、不完整、不准确的；四是电子技术监控设备记录的违法事实未经审核或者经审核不符合要求的。同时公安机关也要结合交管系统自身的执法实际，研究出台法制审核和技术审核的具体操作规范和审核程序，确保法制审核和技术审核的内容明确、职责清晰、规范合法以及具有可操作性。
规范简易程序。新修订的《行政处罚法》第五十一条将当场处罚的罚款额度由原来的“对公民处以五十元以下、对法人或者其他组织处以一千元以下罚款”提高至“对公民处以二百元以下、对法人或者其他组织处以三千元以下罚款”。第六十八条将当场收缴罚款额度由原来的“二十元以下罚款”提高至“一百元以下罚款”。《治安管理处罚法》《道路交通安全法》《出境入境管理法》对是否可以当场处罚、是否可以当场收缴罚款的具体情形作了专门规定。因此，公安机关对行为人违反治安管理、道路交通安全、出入境管理的违法行为给予当场处罚、当场收缴罚款的，应当执行前述法律规定。除此之外，办理其他公安行政处罚案件给予当场处罚、当场收缴罚款的，应当严格执行新修订《行政处罚法》的相关规定。
对办案期限进行规范。公安机关应当从有利于当事人和提高行政效能的角度，将类似“应当自违法行为人接受处理”的规定进行修改完善，统一规定公安机关“立案之日”起算办案期限。
针对新增加的行政处罚种类制定相应标准。在公安机关的行政处罚案件类别中，涉及大量的危及公民健康安全、金融安全的案件，公安机关可以逐一梳理，为基层民警执法作出指引。
规范裁量基准。公安机关已经就相关（如治安管理）处罚裁量基准进行了探索，但还需完善和依法向社会公布。
完善听证制度。公安机关对听证范围、延长听证期限等需要重新研究和规范，包括法律文书制作、听证范围等。
完善“两法”衔接制度。公安机关作为行政、刑事双重任务的执法机关，一是要根据新修订《行政处罚法》的规定，修改完善《公安机关受理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件规定》。《行政处罚法》将“构成”修改为“涉嫌”，将“建立健全案件移送制度”纳入立法，其实就是解决当前行刑衔接问题的对策。从笔者研究的情况来看，行政机关不积极移送涉嫌犯罪案件主要有“移送程序不够明晰”“移送依据不够完善”“移送标准不够明确”“移送文书不够统一”“害怕移送”“移送时机把握不准”“证据瑕疵，不符合移送标准”等具体问题。二是公安机关对不构成犯罪需要行政处罚的案件处理不规范，在政法队伍教育整顿中发现大量应当行政处罚的违法行为并没有受到法律追究。
结语
新修订的《行政处罚法》是深化行政执法领域改革的重要成果。公安机关应结合法律的新规定积极做好规章和规范性文件的清理修订工作，及时出台执法指引、执法细则，以更好地贯彻实施《行政处罚法》。一线执法人员应变“挑战”为“机遇”，及时转变固有的执法观念，牢固树立依法行政的法治思维，严格学习贯彻新修订的《行政处罚法》，依据法律的新要求严格规范公正文明执法。
（作者谢平单位：四川省绵阳市公安局涪城区分局。谯冉单位：四川警察学院。卫国华单位：中国人民武装警察部队海警学院）
【基金：公安部公安理论与软科学研究计划，“突发公共卫生事件应对背景下警察执法协同机制研究”，立项编号：2020LLYJSCST082。】
来源：《人民法治》杂志
原标题：《《行政处罚法》修订背景下公安行政执法面临的挑战与应对》
