第三节  宪法的制定、解释与修改

一、宪法制定

宪法制定，是指宪法制定主体依照一定的程序并通过制宪机关创制宪法的活动。

（一）宪法制定概述

制宪权即立宪权，是特定社会主体根据特定原则和程序创造宪法的权力。制宪是宪法创制的最基本形式。制宪的过程实质上是将统治阶级的意志上升为国家意志并以宪法的形式予以合法化的过程。制宪权的运用正是统治阶级利用掌握国家政权的便利寻求其根本利益和意志合宪化、合法化的制度设计和安排。

在宪法学界，一般将制宪权与立法权相区别。创制宪法的权力与宪法所创立的权力不同，前者是指制定宪法的权力，其主体为人民，不受任何限制，属于主权的范畴；而后者是指由宪法所创立的权力，它是依宪法而设立的权力（包括立法权、行政权和司法权等），要受宪法的约束，只能根据宪法来行使。立法权一般特指制定普通法律的权力，它源于制宪权。

制宪的过程类似于公司设立过程中的制定公司章程的过程。

制宪权与立法权的关系表现为三种情形：一是制宪权与立法权有明显区分，制宪权由特定立宪机关行使，而立法权属于议会，如美国、法国等；二是制宪权与立法权无区分，都由立法机关行使，如英国；三是制宪权与立法权都由最高国家权力机关行使，但二者存在程序上的差别，如当代中国。

以我国第一部宪法1954年宪法的制定为例，这部宪法是由第一届全国人大批准通过的；但第一届全国人大的地位非常特殊，它既是宪法创立的权力机关，又是宪法的批准机关。1953年1月13日，中央人民政府委员会第20次会议通过关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议。同日，设立了以毛泽东为主席的宪法起草委员会起草我国的第一部宪法。因此，制定宪法的过程实际上被分解为①组织起草-②修改讨论-③批准通过的过程。在这一过程中，组织起草是制宪的核心部分。我国1954年宪法的起草大概是在1954年1-3月间进行的，实际上主要是由以毛泽东为领导的宪法起草小组完成的。对宪法草案的修改讨论从宪法草案制定完毕以后开始的，大概从1954年3月至9月。最后是通过召开第一届全国人大会议批准通过了宪法草案。

第一届全国人大的特别之处：首先，第一届全国人大是宪法的批准机关，它是先于宪法产生的，此时的第一届全国人大行使的是制宪权，其事实上是在行使制宪会议的权力；其次，当第一届全国人大批准宪法以后，它就成为了宪法下的权力机关，开始行使宪法赋予的权力机关的权力。

（二）制宪权主体与制宪机关

制宪权主体即一国主权主体，按照现代人民主权的观点，制宪权主体属于国民，人民掌握国家主权。但从世界宪法实践来看，君主、少数人组织和社会团体在一定条件下也会成为制宪权主体，如1791年法国宪法虽然规定了国民主权原则，事实上主权是由国王和国民共同行使的。而在从君主主权向人民主权转化的过程中，也只有部分国民成为事实上的制宪权主体。人民成为制宪权主体，是现代宪法的基本特点，但这并不意味着全体国民直接参与制宪，具体行使制宪权；实际参与制宪的只是部分国民或经选举产生的代表。享有制宪权的主体与具体行使制宪权的主体不是同一概念。

制宪机关是直接行使制宪权、创制宪法的机关，如制宪会议、国民会议、立宪会议等，这不同于一般的议会或民意机关，因为它不受旧宪法的约束，具有政治议会的性质。但制宪机关又不同于宪法起草机构：前者是行使制宪权的国家机关，后者只是具体工作机构，不能独立行使制宪权；前者有权批准宪法，后者无此权；前者经公民选举产生，具有民意基础，而后者一般经任命产生。

对新中国的制宪史而言，《共同纲领》为临时宪法，制定此文件的第一届全国政协实际上行使了一定范围的制宪权。1954年宪法的诞生，标志着我国的制宪机关由全国政协转移到了全国人大。1953年1月，中央人民政府委员会一致决定成立以毛泽东为主席的宪法起草委员会，起草五四宪法。该宪法草案经全民讨论后于1954年9月20日在全国人大第一届全会上一致通过。五四宪法的制定是新中国成立后制宪权的唯一一次行使。

【思考】如何评价1954年9月的第一届全国人大？

第一届全国人大实际上既是制宪机关，又是宪法上的权力机关。批准1954年宪法，是制宪行为；批准宪法后，随即又依据新的宪法产生了相应的国家机构。从《共同纲领》到五四宪法，看似只有短短的五年，实际上已经完成了当时中国社会空前的社会变革。《共同纲领》一直被认为是起到“临时宪法”的作用，那制定《共同纲领》的第一届全国政协行使的是什么权力呢？是制宪权吗？

仔细对比中美两国的立宪历程，就会发现两个大国在立宪上具有惊人的相似之处。美国1787年宪法制定之前，也有过“临时宪法”《邦联条例》；两者都是建国后先颁布一个“临时宪法”，几年以后，再去制定宪法。美国制宪会议起草宪法后，在1787年9月将宪法草案提交国会(Congress)，国会再将宪法草案交由各州进行批准，在这一过程中，宪法得到了充分的讨论，具备了较为广泛的民意基础。联邦宪法在1788年6月由第九个州通过而生效以后，《邦联条例》下的国会也就寿终正寝，联邦宪法下的众议院和参议院开始运作起来。中国1954年宪法是在1953年12月正式启动制定的，主要的起草人员是以毛泽东为首的宪法起草小组，1954年3月，毛起草的宪法草案经过中共中央的反复讨论修改，形成了中共中央关于宪法草案的建议，这与《共同纲领》的制定过程已经非常不同。《共同纲领》是在中共领导下，在其他民主党派参与下完成的。其后该宪法草案（初稿）被提交到宪法起草委员会进行讨论修改，到1954年6月，宪法（草案）在中央人民政府委员会获得通过，并公之于众，开始在全国范围内征求意见。1954年9月，第一届全国人大召开，批准了宪法。

关于为何要弃用《共同纲领》而制定一部新的宪法，原因可能有很多，但其中一个很重要的原因其实和美国弃用《邦联条例》是一样的，就是期望通过新的宪法来加强中央集权，以便更好地发展经济，维护国家安全。

（三）制宪程序

制宪程序是宪法的制定程序，是制宪机关在创造宪法时须遵循的具体步骤和阶段。由于宪法是国家根本法，其制定程序要严于普通立法程序，各国宪法也有不同规定，有公民通过投票直接行使制宪权的，有通过选举产生的代议机关制定宪法的，也有将以上两种方式结合起来使用的。一般而言，制宪程序包括四个以下阶段：

一是设立制宪机构：制宪机构的组成具有广泛的代表性，如1953年我国为制定宪法而成立了已毛泽东为首的宪法起草委员会。

二是提出宪法草案，这具体包括宪法草案的起草和讨论等具体阶段：宪法草案的起草要遵循一定的指导思想或原则，以保证其合理性。制宪机构在起草宪法草案时，在基本宪制模式的选择、公民的宪法地位、基本的政治经济文化制度等方面首先要确立原则，以便具体起草机构在起草工作中贯彻实施。如1954年宪法在制定过程中就确立了民主集中制原则，将领导意见与群众意见相结合，使宪法的起草具有了很好的民意基础。1954年，宪法起草委员会提出初稿后，在北京和全国各大城市组织民主党派、各人民团体和社会各方面代表8000余人，花了两个多月对宪法草案初稿进行了认真讨论，共收集了5900多条意见。宪法起草委员会在上述工作的基础上，又讨论了6次，形成向中央人民政府委员会提交的宪法草案，之后在6月16日——9月11日交全民讨论，为宪法草案的最后定稿提供了坚实的民意基础。

三是通过宪法草案：一般由代议机关议决通过。为保证宪法的权威和稳定性，大多数国家对宪法草案的通过程序有严格规定，即一般规定制定宪法要获得国家代议机关成员的2/3或3/4以上的多数赞成通过。美国联邦宪法第7条规定，经9个州制宪会议的批准（针对总共13个州），即足以使本宪法在各批准州成立。有些国家还需要全民公决、国民投票等形式。

四是公布宪法：这一般由国家元首或代议机关公布，宪法至此方正式生效。如在我国，通过和公布宪法的机关都是全国人大，1954年宪法就是由全国人大第一届全会通过并自通过之日生效的。

二、宪法修改

宪法修改是指依照宪法的规定享有宪法修改权的国家机关或其他特定的主体对宪法规范中的内容加以变更的宪法创制活动。宪法作为一个国家的根本大法，必须能够同社会发展与时俱进。否则，宪法就会失去其实际作用。因此，需要根据社会发展情势的变化，及时对宪法进行修改。

对宪法修改设定严格的程序是必要的，但也不宜设置极为困难的程序以至于使得修宪成为一种不可能完成的任务。修宪要在谨慎的严格性和适当的灵活性之间寻求一种平衡。修宪过于容易，可能会导致国家基本制度不稳，影响宪法秩序的权威性，在一些国家可能会导致政治动荡；但修宪过于困难，会导致宪法难以与时俱进，同时也会使得某些具有宪法解释权的机关实际上变成了立宪机关，会挫伤民主制度。 

（一）宪法修改方式

1. 全面修改：全面修改就是对宪法作出较大范围的修改，特别是对宪法的基本原则、指导思想、基本路线等问题的修改。如1975、1978、1982年宪法的修改都属于全面修改。

2. 部分修改：在宪法的基本原则、基本路线没有大的变动下，对宪法个别条款的修改。如以宪法修正案形式对1982年宪法进行的五次修改。

（二）修改程序：提案、审定、起草、议决、公布。

在历次的宪法修改实践中，中国形成了修宪的宪法惯例。中国的宪法修改都是由中共中央提出修宪建议，体现了党对国家的领导，然后由全国人大通过，宪法修改以后由全国人大公告予以公布。

由于宪法是国家的根本大法，涉及国家的重大问题，同时修宪程序也较为严格，因此，宪法的修改是个比较复杂的问题。美国著名宪法学家阿克曼用“宪法时刻”的概念来论述宪法修改的过程，具体内容可以参考《我们人民：转型》一书。

三、宪法解释

宪法解释是宪法制定者或者是依照宪法的规定享有宪法解释权的国家机关或其他特定的主体对已经存在并且正在生效的宪法规范的含义所作的说明。

（一）宪法解释的类型：

根据宪法解释主体的不同，宪法解释大致可分为三类：

（1）立法机关的宪法解释，即立法解释，是国家立法机关对宪法含义的解释说明，它发生在立宪和宪法实施过程中。

（2）司法机关的宪法解释，它以普通法院为解释机关，最后决定权属于最高法院，其源于美国，后为许多国家所仿效，如日本1946年宪法第81条规定：“最高法院为有权决定一切法律、命令、规则以及处分是否符合宪法的终审法院。”这类解释为消极解释、个案解释。

（3）专门机关的宪法解释，它具体有两类：一是宪法法院的解释，如德国、奥地利、意大利等；二是宪法委员会的解释，如法国。它由这些专门机关处理宪法争议，并就其中相关宪法条文含义进行释义。

（二）宪法解释的方法 

宪法解释的方法是指具体解释宪法的技术手段，和解释其他法律所运用的方法大体是相似的，一般包括：

（1）语义解释，是对宪法条文中的术语、概念的含义进行的理解和说明，它具体又分为三类：

a、字面解释，即按照宪法条文的字面含义进行解释；

b、扩充解释，即对宪法规定所做的广于宪法条款文字含义的解释，以使其更符合立宪原意；

c、限制解释，是对宪法规范所做的窄于该含义的解释，也是使其符合立宪原意。

（2）逻辑解释，是运用逻辑学的方法，对宪法规范的内容以及所用概念的内在联系的分析，阐明宪法规范的含义，以避免前后矛盾，求得对宪法规范的一致理解。

（3）历史解释，是通过研究宪法制定的历史条件，制宪机关对宪法草案的报告和报刊的讨论，对比历史上的宪法规范，来阐明宪法规范的含义。

（4）系统解释，是指从一个宪法规范与其他规范的联系以及这一规范在整部宪法的地位来阐明宪法规范的内容和含义。

（5）目的解释，是指在解释宪法相关条文考虑是否有利于实现宪法的目的。

例如，美国联邦最高法院关于同性婚姻（Obergefellv.Hodges）是否合宪的宪法解释。

作业：阅读资料中的McCulloch v. Maryland案的判决书，学习和理解宪法解释的方法。