9.4文物的管理与保护法规

我国是一个历史悠久、幅员辽阔、民族众多的文明古国，人文旅游资源十分丰富。人文旅游资源是指人类历史发展过程中所形成的各种有形古物或无形的文化传统。为保护我国丰富多彩的人文旅游资源，我国在《中华人民共和国宪法》第二十二条中明确规定：“国家保护名胜古迹、珍贵文物和其他重要历史文化遗产。”与此同时，国家还制定和颁布了一系列有关保护人文旅游资源的法律、法令、法规和规范性文件。法律中最主要的有《中华人民共和国文物保护法（修订本）》等。此外，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国海关法》、《中华人民共和国城市规划法》、《关于惩治盗掘古文化遗址古墓葬犯罪的补充规定》等国家法律中也有许多保护人文旅游资源的内容。国务院颁布和批准颁布的行政法规有《关于公布第一批全国重点文物保护单位名单的通知》、《中华人民共和国文物保护法实施细则》、《国务院关于进一步加强文物工作的通知》、国务院批转国家建委等部门《关于保护我国历史文化名城的请示的通知》等。人文旅游资源景观的构成类型多样，主要有文化遗址、历史名城、古代建筑、古典园林、帝王陵墓、宗教圣地、雕绘艺术、博物馆、革命旧址、现代建筑、民族风情、工艺美术、名菜佳肴等。因此法律法规重点保护的人文旅游资源是以文物形式体现的各类旅游资源。

9.4.1文物的概念、保护范围与保护方针

9.4.1.1文物的概念

文物，是指人类社会历史发展过程中遗留下来的，由人类创造或者与人类活动有关的一切有价值的物质遗产的总称。文物是国家的宝贵财富，是极为重要的旅游资源。文物以其直观形象性、历史真实性、社会典型性和不可再生性的基本特征及其所具有的历史价值、艺术价值和科学价值强烈地吸引着旅游者。我国法律明确规定，保护文物是一切机关、组织和公民个人的共同义务。

9.4.1.2文物保护范围

按照《中华人民共和国文物保护法》规定，受国家法律保护的文物有下列五类：

一是具有历史、艺术、科学价值的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺和石刻、壁画。例如，西安的古墓博物馆、周口店的北京人遗址、故宫、长城、龙门石窟、大足石刻、苏州园林等等，都是具有历史、艺术、科学价值的文物。

二是与重大历史事件、革命运动或者著名人物有关的以及具有重要纪念意义、教育意义或者史料价值的近代现代重要史迹、实物、代表性建筑。如毛泽东、周恩来、邓小平等伟人的故居、[MS1] 江西南昌的八一起义总指挥部旧址、遵义会议旧址等。

三是历史上各时代的珍贵艺术品、工艺美术品。如先秦时期的四羊方尊、莲鹤方壶，汉代云乌纹刺绣，宋代瓷器等等，都是我国古代文化的艺术瑰宝，也是旅游者盼望观赏的艺术珍品。

四是重要的革命文献资料以及具有历史、艺术、科学价值的手稿、古旧图书资料。例如，毛泽东等革命伟人的信札、齐白石等著名画家艺术的原稿等等。这些文物不仅具有重要的历史、艺术、科学价值，而且也是具有极高旅游价值的旅游吸引物。

五是反映历史上各时代、各民族社会制度、社会生产、社会生活的代表性实物。例如，湖南岳麓书院、明清民宅建筑群等，都已成为闻名遐迩的旅游景点。

此外具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石同文物一样受国家保护。

9.4.1.3文物资源法律保护方针

《中华人民共和国文物保护法》规定，文物工作贯彻保护为主、抢救第一、合理利用、加强管理的方针。

9.4.2文物所有权与文物管理机构

9.4.2.1对文物所有权的法律规定

《中华人民共和国文物保护法》对我国文物所有权进行了确认，并对保护文物所有权做出规定。我国文物所有权有三种形式：即国家所有、集体所有和私人所有。

1）国家所有文物规定

《中华人民共和国文物保护法》规定：中华人民共和国境内地下、内水和领海中遗存的一切文物，属于国家所有；古文化遗址、古墓葬、石窟寺属于国家所有。国家指定保护的纪念建筑物、古建筑、石刻、壁画、近代现代代表性建筑等不可移动文物，除国家另有规定的以外，属于国家所有；国有不可移动文物的所有权不因其所依附的土地所有权或者使用权的改变而改变。

对于一些可移动文物，也属于国家所有：（1）中国境内出土的文物，国家另有规定的除外；（2）国有文物收藏单位以及其他国家机关、部队和国有企业、事业组织等收藏、保管的文物；（3）国家征集、购买的文物；（4）公民、法人和其他组织捐赠给国家的文物；（5）法律规定属于国家所有的其他文物。属于国家所有的可移动文物的所有权不因其保管、收藏单位的终止或者变更而改变。国有文物所有权受法律保护，不容侵犯。

2）集体所有和私人所有文物的规定

《中华人民共和国文物保护法》又指出，属于集体所有和私人所有的纪念建筑物、古建筑和祖传文物以及依法取得的其他文物，其所有权受法律保护。文物的所有者必须遵守国家有关文物保护的法律、法规的规定。

9.4.2.2对文物保护组织管理法律规定

根据《中华人民共和国文物保护法》的规定，国务院文物行政部门主管全国文物保护工作。

地方各级人民政府负责本行政区域内的文物保护工作。县级以上地方人民政府承担文物保护工作的部门对本行政区域内的文物保护实施监督管理。县级以上人民政府有关行政部门在各自的职责范围内，负责有关的文物保护工作。

各级人民政府应当重视文物保护，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，确保文物安全。基本建设、旅游发展必须遵守文物保护工作的方针，其活动不得对文物造成损害。

公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序。

9.4.3文物的分类与分级

9.4.3.1文物分类

1）不可移动文物和和可移动文物。

根据《中华人民共和国文物保护法》规定，按照是否可以移动，文物主要分为不可移动文物和和可移动文物。

（1）不可移动文物

古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。

（2）可移动文物

历史上各时代重要实物、艺术品、文献、手稿、图书资料、代表性实物等可移动文物，分为珍贵文物和一般文物；珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。

2）馆藏文物和民间收藏文物 

（1）馆藏文物

馆藏文物是博物馆、图书馆和其他文物收藏单位收藏的文物。

（2）民间收藏文物

民间收藏文物是文物收藏单位以外的公民、法人和其他组织可以收藏通过下列方式取得的文物：依法继承或者接受赠与；从文物商店购买；从经营文物拍卖的拍卖企业购买；公民个人合法所有的文物相互交换或者依法转让； 国家规定的其他合法方式。文物收藏单位以外的公民、法人和其他组织收藏的上述文物可以依法流通。

9.4.3.2文物的级别

1）不可移动文物的分级

根据不可移动文物的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。

2）可移动文物的分级

可移动文物可以分为珍贵文物和一般文物，珍贵文物分为一级文物、二级文物、三级文物。

9.4.4不可移动文物的管理

9.4.4.1文物保护单位的认定

1）全国重点文物保护单位的认定

国务院文物行政部门在省级、市、县级文物保护单位中，选择具有重大历史、艺术、科学价值的确定为全国重点文物保护单位，或者直接确定为全国重点文物保护单位，报国务院核定公布。截止[MS2] 目前，国务院共核定公布了六批全国重点文物保护单位，全国重点文物保护单位数量达到2000个以上。

2）省级文物保护单位的认定

省级文物保护单位，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布，并报国务院备案。

3）其他文物保护单位的认定

市级和县级文物保护单位，分别由设区的市、自治州和县级人民政府核定公布，并报省、自治区、直辖市人民政府备案。

尚未核定公布为文物保护单位的不可移动文物，由县级人民政府文物行政部门予以登记并公布。

9.4.4.2历史文化名城与街区

1）历史文化名城

根据《中华人民共和国文物保护法》规定，在保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城市，由国务院核定公布为历史文化名城。截止2008年，我国共批准109个国家级历史文化名城。国家级历史文化名城按照特点分为古都型、传统风貌型、地方及民族特色型、近现代史迹型、特殊职能型、一般史迹型、风景名胜型等七类。这些城市，有的曾被各朝帝王选作都城，有的因拥有珍贵的文物遗迹而享有盛名，有的则因出产精美的工艺品而著称于世。它们的留存，为今天的人们回顾中国历史打开了一个窗口。其中：1982年经国务院批准的首批国家历史文化名城有24个，分别是北京、承德、大同、南京、苏州、扬州、杭州、绍兴、泉州、景德镇、曲阜、洛阳、开封、江陵、长沙、广州、桂林、成都、遵义、昆明、大理、拉萨、西安、延安； 1986年经国务院批准的第二批历史文化名城有38个，分别是上海、天津、沈阳、武汉、南昌、重庆、保定、平遥、呼和浩特、镇江、常熟、徐州、淮安、宁波、歙县、寿县、亳州、福州、漳州、济南、安阳、南阳、商丘、襄樊、潮州、阆中、宜宾、自贡、镇远、丽江、日喀则、韩城、榆林、武威、张掖、敦煌、银川、喀什；1994年经国务院批准的第三批历史文化名城有37个，分别是正定、邯郸、新绛、代县、祁县、哈尔滨、吉林、集安、衢州、临海、长汀、赣州、青岛、聊城、邹城、临淄、郑州、浚县、随州、钟祥、岳阳、肇庆、佛山、梅州、海康、柳州、琼山、乐山、都江堰、泸州、建水、巍山、江孜、咸阳、汉中、天水、同仁；从2001年增补山海关、凤凰城、安庆和绩溪等10个城市为国家历史文化名城。此外各省还公布一大批省级历史文化名城。

2）历史文化街区、村镇

保存文物特别丰富并且具有重大历史价值或者革命纪念意义的城镇、街道、村庄，由省、自治区、直辖市人民政府核定公布为历史文化街区、村镇，并报国务院备案。自２００３年以来，中国住房和城乡建设部和国家文物局联合公布了四批中国历史文化名镇名村，截止2008年12月，我国列入保护的国家历史文化名镇名村已达２５１个，其中中国历史文化名镇143个。中国历史文化名村108个。 这些历史文化名镇名村分布范围覆盖全国３１个省、自治区、直辖市，反映了中国不同地域、不同民族、不同经济社会发展阶段聚落形成和演变的历史过程，真实记录了传统建筑风貌、优秀建筑艺术，传统民俗民风和原始空间形态，具有很高的研究和利用价值。

3）历史文化名城与街区的保护规划

历史文化名城和历史文化街区、村镇所在地的县级以上地方人民政府应当组织编制专门的历史文化名城和历史文化街区、村镇保护规划，并纳入城市总体规划。为了保护好历史文化名城和名村镇，2008年7月1日，《历史文化名城名镇名村保护条例》正式实施，为历史文化名镇名村保护与管理带来新的机遇。

9.4.4.3文物的保护范围的确定

各级文物保护单位，分别由省、自治区、直辖市人民政府和市、县级人民政府划定必要的保护范围，作出标志说明，建立记录档案，并区别情况分别设置专门机构或者专人负责管理。全国重点文物保护单位的保护范围和记录档案，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门报国务院文物行政部门备案。

县级以上地方人民政府文物行政部门应当根据不同文物的保护需要，制定文物保护单位和未核定为文物保护单位的不可移动文物的具体保护措施，并公告施行。

各级人民政府制定城乡建设规划，应当根据文物保护的需要，事先由城乡建设规划部门会同文物行政部门商定对本行政区域内各级文物保护单位的保护措施，并纳入规划。 

9.4.4.4文物保护单位环境风貌的保护

《中华人民共和国文物保护法》规定：文物保护单位的保护范围内不得进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业。但是，因特殊情况需要在文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须保证文物保护单位的安全，并经核定公布该文物保护单位的人民政府批准，在批准前应当征得上一级人民政府文物行政部门同意；在全国重点文物保护单位的保护范围内进行其他建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的，必须经省、自治区、直辖市人民政府批准，在批准前应当征得国务院文物行政部门同意。

根据保护文物的实际需要，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以在文物保护单位的周围划出一定的建设控制地带，并予以公布。在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，不得破坏文物保护单位的历史风貌；工程设计方案应当根据文物保护单位的级别，经相应的文物行政部门同意后，报城乡建设规划部门批准。

在文物保护单位的保护范围和建设控制地带内，不得建设污染文物保护单位及其环境的设施，不得进行可能影响文物保护单位安全及其环境的活动。对已有的污染文物保护单位及其环境的设施，应当限期治理。

建设工程选址，应当尽可能避开不可移动文物；因特殊情况不能避开的，对文物保护单位应当尽可能实施原址保护。

9.4.4.5文物保护单位迁移、拆除、修缮以及使用

1）对文物拆移、拆除的规定

《中华人民共和国文物保护法》指出：无法实施原址保护，必须迁移异地保护或者拆除的，应当报省、自治区、直辖市人民政府批准；迁移或者拆除省级文物保护单位的，批准前须征得国务院文物行政部门同意。全国重点文物保护单位不得拆除；需要迁移的，须由省、自治区、直辖市人民政府报国务院批准。依照规定拆除的国有不可移动文物中具有收藏价值的壁画、雕塑、建筑构件等，由文物行政部门指定的文物收藏单位收藏。对不可移动文物进行修缮、保养、迁移，必须遵守不改变文物原状的原则。 

2）对文物修缮的规定

国有不可移动文物由使用人负责、保养；非国有不可移动文物由所有人负责修缮、保养。对文物保护单位进行修缮，应当根据文物保护单位的级别报相应的文物行政部门批准；对未核定为文物保护单位的不可移动文物进行修缮，应当报登记的县级人民政府文物行政部门批准。文物保护单位的修缮、迁移、重建，由取得文物保护工程资质证书的单位承担。

3）对文物使用的规定

核定为文物保护单位的属于国家所有的纪念性建筑物或者古建筑，除可以建立博物馆、保管所或者辟为参观游览所外，如果必须作其他用途，应当根据文物保护单位的级别，由当地文化行政管理部门报原公布的人民政府批准；全国重点文物保护单位如果必须作其他用途，应经省、自治区、直辖市人民政府同意，并报国务院批准；这些单位以及专设的博物馆等机构，都必须严格遵守不改变文物原状的原则，负责保护建筑物及附属文物的安全，不得损毁、改建、添建或者拆除；使用纪念建筑物、古建筑的单位，应当负责建筑物的保养和维修。

9.4.4.6文物考古发掘管理

按照《文物保护法》和有关法律规定，考古发掘应遵守下列规定：

1）报批手续的规定

一切考古发掘工作，必须履行报批手续；从事考古发掘的单位，应当经国务院文物行政部门批准。地下埋藏的文物，任何单位或者个人都不得私自发掘。

2）出土文物的规定

考古发掘的文物，应当登记造册，妥善保管，按照国家有关规定移交给由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门指定的国有博物馆、图书馆或者其他国有收藏文物的单位收藏。经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门或者国务院文物行政部门批准，从事考古发掘的单位可以保留少量出土文物作为科研标本。考古发掘的文物，任何单位或者个人不得侵占。

3）发掘计划的申请规定

从事考古发掘的单位，为了科学研究进行考古发掘，应当提出发掘计划，报国务院文物行政部门批准；对全国重点文物保护单位的考古发掘计划，应当经国务院文物行政部门审核后报国务院批准。国务院文物行政部门在批准或者审核前，应当征求社会科学研究机构及其他科研机构和有关专家的意见。

进行大型基本建设工程，建设单位应当事先报请省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门组织从事考古发掘的单位在工程范围内有可能埋藏文物的地方进行考古调查、勘探。考古调查、勘探中发现文物的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门根据文物保护的要求会同建设单位共同商定保护措施；遇有重要发现的，由省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门及时报国务院文物行政部门处理。

在进行建设工程或者在农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，立即报告当地文物行政部门，文物行政部门接到报告后，如无特殊情况，应当在二十四小时内赶赴现场，并在七日内提出处理意见。文物行政部门可以报请当地人民政府通知公安机关协助保护现场；发现重要文物的，应当立即上报国务院文物行政部门，国务院文物行政部门应当在接到报告后十五日内提出处理意见。

4）对外国人和外国团体的规定

非经国家文化行政管理部门报国务院特别许可，任何外国人或者外国团体不得在中华人民共和国境内进行考古调查和发掘。

从以上文物考古发掘管理的规定可以看出，国内外的任何团体和个人，在旅行游览过程中，发现零散文物或者古文化遗址和古墓葬时，只能向当地政府反映，不得自行发掘，不得将零散文物藏匿或私自带走。

9.4.5馆藏文物的管理

9.4.5.1馆藏文物的建档

博物馆、图书馆和其他文物收藏单位对收藏的文物，必须区分文物等级，设置藏品档案，建立严格的管理制度，并报主管的文物行政部门备案。县级以上地方人民政府文物行政部门应当分别建立本行政区域内的馆藏文物档案；国务院文物行政部门应当建立国家一级文物藏品档案和其主管的国有文物收藏单位馆藏文物档案。

9.4.5.2馆藏文物的获得方式

文物收藏单位可以通过下列方式取得文物：

1）购买；

2）接受捐赠；

3）依法交换；

4）法律、行政法规规定的其他方式。

9.4.5.3馆藏文物的使用与管理

文物收藏单位应当充分发挥馆藏文物的作用，通过举办展览、科学研究等活动，加强对中华民族优秀的历史文化和革命传统的宣传教育。

国有文物收藏单位之间因举办展览、科学研究等需借用馆藏文物的，应当报主管的文物行政部门备案；借用馆藏一级文物的，应当经省、自治区、直辖市人民政府文物行政部门批准，并报国务院文物行政部门备案。

非国有文物收藏单位和其他单位举办展览需借用国有馆藏文物的，应当报主管的文物行政部门批准；借用国有馆藏一级文物，应当经国务院文物行政部门批准。

禁止国有文物收藏单位将馆藏文物赠与、出租或者出售给其他单位、个人。

9.4.5.4馆藏文物的出入境管理

国有文物、非国有文物中的珍贵文物和国家规定禁止出境的其他文物，不得出境；但是依照文物法规定进行出境展览或者因特殊需要经国务院批准出境的除外。

文物出境，应当经国务院文物行政部门指定的文物进出境审核机构审核。经审核允许出境的文物，由国务院文物行政部门发给文物出境许可证，从国务院文物行政部门指定的口岸出境。任何单位或者个人运送、邮寄、携带文物出境，应当向海关申报；海关凭文物出境许可证放行。

文物出境展览，应当报国务院文物行政部门批准；一级文物超过国务院规定数量的，应当报国务院批准。一级文物中的孤品和易损品，禁止出境展览。

9.4.6法律处罚规定

为了加强对文物的保护，我国《文物保护法》对各种违法行为的处罚作了明确的规定。

9.4.6.1行政处罚

1）擅自在文物保护单位的保护范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的；有在文物保护单位的建设控制地带内进行建设工程，其工程设计方案未经文物行政部门同意、报城乡建设规划部门批准，对文物保护单位的历史风貌造成破坏的；擅自迁移、拆除不可移动文物的；擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状的；擅自在原址重建已全部毁坏的不可移动文物，造成文物破坏的；施工单位未取得文物保护工程资质证书，擅自从事文物修缮、迁移、重建的。具有上列行为之一，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，造成严重后果的，处五万元以上五十万元以下的罚款；情节严重的，由原发证机关吊销资质证书：

刻划、涂污或者损坏文物尚不严重的，或者损毁按规定设立的文物保护单位标志的，由公安机关或者文物所在单位给予警告，可以并处罚款。

2）在文物保护单位的保护范围内或者建设控制地带内建设污染文物保护单位及其环境的设施的，或者对已有的污染文物保护单位及其环境的设施未在规定的期限内完成治理的，由环境保护行政部门依照有关法律、法规的规定给予处罚。

3）未按规定转让或者抵押国有不可移动文物，或者将国有不可移动文物作为企业资产经营的；将非国有不可移动文物转让或者抵押给外国人的；擅自改变国有文物保护单位的用途的。由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，没收违法所得，违法所得一万元以上的，并处违法所得二倍以上五倍以下的罚款；违法所得不足一万元的，并处五千元以上二万元以下的罚款：

4）历史文化名城的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由国务院撤销其历史文化名城称号；历史文化城镇、街道、村庄的布局、环境、历史风貌等遭到严重破坏的，由省、自治区、直辖市人民政府撤销其历史文化街区、村镇称号；对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分。

5）文物收藏单位未按照国家有关规定配备防火、防盗、防自然损坏的设施的，国有文物收藏单位法定代表人离任时未按照馆藏文物档案移交馆藏文物，或者所移交的馆藏文物与馆藏文物档案不符的；将国有馆藏文物赠与、出租或者出售给其他单位、个人的，违反处置国有馆藏文物的；违反挪用或者侵占依法调拨、交换、出借文物所得补偿费用的，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，可以并处二万元以下的罚款，有违法所得的，没收违法所得：

6）买卖国家禁止买卖的文物或者将禁止出境的文物转让、出租、质押给外国人，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门责令改正，没收违法所得，违法经营额一万元以上的，并处违法经营额二倍以上五倍以下的罚款；违法经营额不足一万元的，并处五千元以上二万元以下的罚款。

7）未按规定进行文物的购销、经营和拍卖行为的，由工商行政管理部门没收违法所得、非法经营的文物，处以罚款，情节严重的，由原发证机关吊销许可证书：

8）具有发现文物隐匿不报或者拒不上交的，未按照规定移交拣选文物的行为，尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府文物主管部门会同公安机关追缴文物；情节严重的，处五千元以上五万元以下的罚款。

对于依照前款规定作出的行政处罚决定不服的，可以依法申请复议或者提起诉讼。

9.4.6.2刑事处罚

根据《文物保护法》，违反规定，有下列行为之一，构成犯罪的，依法追究刑事责任：

1）盗掘古文化遗址、古墓葬的；

2）故意或者过失损毁国家保护的珍贵文物的；

3）擅自将国有馆藏文物出售或者私自送给非国有单位或者个人的；

4）将国家禁止出境的珍贵文物私自出售或者送给外国人的；

5）以牟利为目的倒卖国家禁止经营的文物的；

6）走私文物的；

7）盗窃、哄抢、私分或者非法侵占国有文物的；

8）应当追究刑事责任的其他妨害文物管理行为。

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