1.2旅游法概述

马克思主义法学认为，法律的产生，发产，与社会的经济基础有着密切的关系

1.2.1旅游法的产生

随着商品经济的不断发展，旅游作为一种社会经济文化活动最早在欧洲产生。始于18世纪60年代的工业革命极大地促进了生产力的发展，深刻地影响了旅游业的发展。到了第二次世界大战以后，特别是20世纪60年代大众旅游迅速普及于世界各地，使世界旅游业进入了现代旅游发展阶段。

法与国家一样，是人类社会发展到一定阶段的产物。旅游法也是旅游业发展到一定历史阶段的产物。它随着旅游业的发展而产生，又在旅游业的不断发展中完善，并随着社会的发展，最终完成其历史使命。

1) 经济的发展是旅游法产生的基础

旅游，是人们为求知、愉悦等目的而到异地进行旅行游览的行为。旅游行为的产生，是外部旅游条件和旅游者内部心理因素共同作用的结果。

（1）主体（观）因素

旅游行为的主体是旅游者，他们的产生既取决于旅游者所具有的客观条件，又取决于旅游者本人的主观因素。旅游者产生的客观条件涉及到社会生活的各个方面，但最直接的客观条件是收入水平和闲暇时间，这些与整个社会经济发展水平密不可分。

（2）客观因素

①有组合的旅游资源

②提供系列、配套服务的条件

从这个意义上说，经济和社会的发展是旅游业发展的基础。经济的发展促进了旅游业的发展，同时也为旅游法制的产生与发展奠定了基础。

2) 现代旅游业的发展向立法提出了客观要求

是指在现代旅游业的发展过程中，有诸多问题需要通过法律来规范，以调整旅游活动中形成的复杂的社会关系，调动促进旅游业发展的积极因素，抑制以至铲除阻碍旅游业发展的消极因素，为旅游业的健康发展提供保障。

旅游是一种复杂的社会经济文化活动。在旅游业的发展过程中，旅游者和旅游业经营者这两大利益主体只有获得最大利益的满足，旅游业才能具有不断向前发展的内在动力。现代旅游业的发展向立法提出的要求，是指在现代旅游业的发展过程中，有诸多问题需要通过法律来规范，以调整旅游活动中形成的复杂的社会关系，调动促进旅游业发展的积极因素，抑制以至铲除阻碍旅游业发展的消极因素，为旅游业的健康发展提供保障。

现代旅游业的发展向立法提出的要求，是全方位、多层次的。主要包括以下内容：

(1) 关于旅游业的法律地位

旅游业的法律地位指国家通过法律确定旅游业在经济生活中的性质、作用和前景。它是旅游业在经济生活中所处地位的法律表现。旅游业作为经济产业，所取得的业绩是有目共睹的。但旅游业同时又是一个比较脆弱的行业，对外界环境的依赖性较大，仅客源的减少就足以影响整个旅游业的发展。因此，正确认识旅游业的法律地位，对于加强旅游业的经营管理，更好地发挥旅游业的作用，具有重要意义。

(2) 关于旅游业经营者

旅游业经营者是旅游市场的主体，其行为直接关系着旅游业的发展和兴衰。因此，正确确立旅游业的产业地位，规范经营主体的市场主体地位和组织形式，规范经营者的经营活动，确立相关的市场规则，以及减少市场的盲目性、净化旅游市场，形成公平、有序的经营秩序，便成为立法不能忽视的问题。

(3) 关于旅游者

旅游者是旅游市场的消费者。旅游者付费旅游，理应得到相应的服务和待遇，并有权获得人身和财产的安全保障。如何保障旅游者的法律地位以及保护旅游者的合法权益，将直接关系到旅游业的发展。美国、墨西哥、日本、韩国等国以基本法的形式进行明确规定来保护旅游者的合法权益。虽然我国历来重视旅游者权益的保护，但实践中损害旅游者合法权益的案件仍然存在。因此，旅游者的概念、旅游者的法律地位、旅游者的权利义务以及国家对旅游者合法权益的保护，亦是旅游立法中不可或缺的内容。

(4) 关于旅游资源与旅游基础设施

旅游业是凭借旅游资源和设施来发展的。若不注意保护环境、人为地破坏生态平衡，在景区建设旅游设施时规划失调、损坏美丽和谐的自然景观或者造成旅游设施的闲置，不注意保护历史文化遗产等，其后果必然导致旅游目的地的吸引力降低、客源下降，使旅游业走向衰退。所以保护旅游资源、合理规划和建设旅游基础设施，有计划、有步骤地发展旅游业，也是立法中必须重视的问题。

(5) 关于文化及精神文明建设

在旅游活动中得到身心放松和愉悦的享受，是旅游者旅游的目的。同时，旅游业的发展不仅可以丰富人民的精神生活、提高人口素质，对于增进各国间的相互了解和友谊、促进不同文化之间的渗透和交融、促进国际和平因素的增长，同样有着重要作用。因此坚持旅游业发展的社会主义方向，建设社会主义精神文明，亦是立法的重要内容。

在20世纪50年代末至60年代初，“旅游法”这一概念被正式提出。日本、韩国、巴西、墨西哥、英国等根据本国国情，相继制定了一些专门的法律法规。甚至在一些国家，除了制定单项法规，还制定了旅游基本法。

1.2.2  中国旅游法制建设现状

新中国成立以后很长一段时间里，我国的旅游工作主要以接待一些社会主义国家的友好人士和少数外国旅游者为主，国家旅游法制建设基本上是一片空白，仅有一些基础性文件间接地对旅游接待工作提出了一定的要求。自1978年改革开放以来，旅游业作为我国一个新型产业，其经济地位日益凸现出来。为适应新时期旅游业发展的需要，加强对旅游业发展的指导、监督和管理，旅游法制建设已被提到重要议事日程上来。从总体上看，1978年以来我国旅游法制建设大体经历了三个不同时期。

（1）法制建设的起步期（1978—1989年）

这一时期是我国旅游业作为产业起步并逐渐得到发展的时期。旅游法制建设工作的主要特征表现为：旅游业处于初始阶段，国家必须从宏观调控的高度为旅游业的发展理顺关系，并从各个具体环节对旅游业进行扶持。同时，旅游业的发展态势要求以立法的形式对旅游活动的行为准则进行规制。

1985年国务院发布了我国第一个旅游业单项法规：《旅行社管理暂行条例》，它标志着我国旅游法制建设的新突破。旅游管理部门也开始制定旅游行业的行政法规，具体地规范旅游活动。随后，《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国文物保护法》、《风景名胜区管理暂行条例》、《旅游业治安管理办法》等一系列涉及旅游业的法律法规出台，为这个时期的旅游业发展起到了重要的协调、制约和保障作用。从1985年到1989年间，各级政府为旅游业制定和发布了120余件规范性文件，其中由省、自治区、直辖市人民政府制定和发布的地方政府旅游规章16件；由省、自治区、直辖市旅游行政管理部门制定和发布的规范性文件105件。这些规章和规范性文件，很多都是围绕旅游管理体制改革展开的，它以法规的形式明确了旅游行政管理部门的行业管理职能。这一阶段各地方政府还加强了对旅行社、导游以及旅游饭店的管理，规范了外地旅游办事机构的设立和运作，依法促进了旅游从业人员素质培训和教育等工作，并将旅游业管理工作纳入了法制轨道。

（2）法制建设的发展期（1990—1998年）

这一时期我国旅游法制建设的总体特征是：中国旅游业已基本上完成了基础建设，即将转入快速发展时期。在国际国内旅游业发展的新形势下，旅游法制建设在更为广泛的领域和层次上取得了进展，依法治旅、依法兴旅已成为这个时期的发展需要。

1990年国家旅游局经国务院批准，下发了《关于进一步清理整顿旅行社意见的通知》，制定颁布了《旅游安全管理暂行办法》、《关于在国外设立旅游经营机构的暂行管理办法》等相关法规文件和部门规章。1991年，国务院以国发[1991]8号文件的形式转发了国家旅游局起草的《关于加强旅游行业管理若干问题的请示》，为实现旅游全行业管理上轨道提供了政策依据。同年，国家旅游局还初步完成了《中华人民共和国旅游法》和《中华人民共和国旅游法实施细则》送审稿。

这一时期，随着《里约环境与发展宣言》、《21世纪议程》、《生物多样性公约》、《关于旅游业的21世纪议程》、《可持续旅游发展宪章》、《可持续旅游发展行动计划》等国际性重要文件的陆续面世，可持续发展观对旅游业产生了革命性的影响，对中国旅游业的发展及旅游法制建设的方向提出了新要求。结合新形势新要求，国家旅游局从安全管理、加强对旅行社的质量管理、加强对旅游资源的管理、加强旅游区环境保护、加强旅游市场管理和旅游发展规划管理诸多方面入手，以可持续发展观为指导，进一步加大了对旅游业发展各个层面的管理力度。

（3）法制建设的完善期（1999年以后）

经过20多年的探索和实践，一条符合中国国情的旅游业发展道路已经基本形成。随着中国加入世界贸易组织、社会主义市场经济体制的不断完善以及旅游业作为国民经济新增长点地位的确定，旅游业走上了一条理性、科学的发展轨道。旅游立法和执法工作成效显著，旅游法制体系基本形成，中国旅游法制建设正逐步走向健康完善的新时期。

1999年国家旅游局发布了《旅游发展规划管理暂行办法》，促进了中国旅游业可持续性发展。2000年国务院办公厅发出了《国务院办公厅转发国家旅游局等部门关于进一步发展假日旅游若干意见的通知》，这是新形势下指导国内假日旅游发展的纲领性文件；2001年又下发了《国务院关于进一步加快旅游业发展的通知》，这对我国旅游宏观综合性立法提供了极为重要的依据； 2002年颁布的《中国公民出国旅游管理办法》，它标志着我国对出国旅游的管理手段和管理方式实现了从行政管理向法制管理的转变。在此基础上，国家旅游局与相关部门还清理和废除了一批与WTO原则相违背的规章制度。为了适应WTO行业规范要求，各地根据国务院的政策、法规和国家旅游局的规章制度，结合各自实际又相应出台或修订了一批地方性法规和规章制度。截止到2003年，除港澳台地区以外，在全国31个省、自治区、直辖市中，已有27个省区市颁布了地方性旅游法规。

中国旅游业的法律法规建设，经过上述三个不同时期的探索与实践，现已形成了一整套较为完善的法律法规体系，这将为促进我国旅游事业的健康发展提供有力的法律保障。