9.2风景名胜区管理与保护法规
风景名胜区是各类旅游资源的集合体，具有较高的观赏、文化和科学价值，属于重要的旅游目的地。为了保护各类风景名胜区，1985年6月7日国务院发布的《风景名胜区管理暂行条例》，对于风景名胜区的保护起到了巨大作用。为了适应在新的社会经济发展形势下的风景名胜区的保护与管理，国务院于2006年9月6通过了新的《风景名胜区条例》自2006年12月1日起施行。新的《风景名胜区条例》强化了对风景名胜区的保护，加大了对破坏景区行为的处罚力度，规定在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动的；在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的，除了要停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得外，还将被处以最高100万元的罚款。为抑制旅游景区门票竞相涨价的风潮，《条例》明确，门票收入和风景名胜资源有偿使用费实行收支两条线管理，景区管理机构不得从事营利活动。
9.2.1风景名胜区概述
9.2.1.1风景名胜区的概念和等级划分
1）风景名胜区概念
根据《风景名胜区管理条例》（以下简称《条例》）第二条，风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。
按照这一规定，风景名胜区具有以下特征：
（1）具有观赏、文化或科学价值；一般说来，作为风景名胜区，应该同时具有这三方面的价值，如安徽黄山、广西桂林山水和河南云台山，它们不仅具有观赏性，而且还具有深厚的文化内涵；此外，从科学考察的角度来看，它们无疑具有科学研究价值。
（2）自然景物和人文景物比较集中。所谓自然景物，亦称自然旅游资源，是指地球表面自然生态系统中具有旅游价值的无需人类过多改造就可对游客产生较强吸引力的景观。构成自然旅游资源的景观组合主要有奇花异草、流水飞瀑、山水风光、阳光海滩、气候与气象等等。所谓人文景物，亦称人文旅游资源，指由于历史发展所形成的物质遗存和精神文化传统。前者包括古代建筑、历史遗迹以及为展现这些物质遗存而兴建的博物馆、纪念馆等，如万里长城、秦始皇陵兵马涌；后者包括一些历史传说、社会风俗和文化传统，如民族风情、民族艺术、民族象形文字等。作为风景名胜区，应该是自然景物和人文景物比较集中的区域。
从我国目前的风景名胜区来看，有的是自然景物和人文景物都比较集中的区域，如北京颐和园、杭州西湖；也有的是自然景物比较集中，而人文景物相对匮乏的区域，如安徽黄山、湖南张家界、四川九寨沟等。
（3）环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动。风景名胜区都具有一定的规模和范围，具有较多的各类旅游资源，环境比较优美，能够使人们进行游览或者进行科学、文化活动。
2）风景名胜区等级的划分
根据新颁布的《条例》第八条规定，风景名胜区划分为国家级风景名胜区和省级风景名胜区两级。这与原来的《风景名胜区管理暂行条例》相比，取消了县市级风景名胜区，由原来的三级变成了两级。
（1）国家级风景名胜区
自然景观和人文景观能够反映重要自然变化过程和重大历史文化发展过程，基本处于自然状态或者保持历史原貌，具有国家代表性的，可以申请设立国家级风景名胜区。
（2）省级风景名胜区
自然景观和人文景观具有区域代表性的，可以申请设立省级风景名胜区。
1982年，国务院审定公布了我国第一批国家级风景名胜区名单，截止到2007年，已经公布了6批，国家级重点风景名胜区数量已达到187处。此外还有省级风景名胜区490个，全国各类风景名胜区已有677个，风景名胜区总面积达10.8935万平方公里，占国土面积的1.13％。在这些风景名胜区中，由联合国教科文组织列入《世界遗产名录》的中国国家重点风景名胜区已达18处，其中包括泰山、黄山、峨眉山—乐山、武夷山、庐山、武陵源、九寨沟、黄龙、青城山—都江堰、三江并流等闻名世界的风景名胜。。
9.2.1.2风景名胜区等级的管理
1）风景名胜区的管理
国务院建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作。国务院其他有关部门按照国务院规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。
省、自治区人民政府建设主管部门和直辖市人民政府风景名胜区主管部门，负责本行政区域内风景名胜区的监督管理工作。省、自治区、直辖市人民政府其他有关部门按照规定的职责分工，负责风景名胜区的有关监督管理工作。
风景名胜区所在地县级以上地方人民政府设置的风景名胜区管理机构，负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作。
2）管理原则
国家对风景名胜区实行科学规划、统一管理、严格保护、永续利用的原则。
9.2.2风景名胜区的设立
9.2.2.1风景名胜区的设立程序
1）国家风景名胜区的设立
设立国家级风景名胜区，由省、自治区、直辖市人民政府提出申请，国务院建设主管部门会同国务院环境保护主管部门、林业主管部门、文物主管部门等有关部门组织论证，提出审查意见，报国务院批准公布。
2）省级风景名胜区的设立
设立省级风景名胜区，由县级人民政府提出申请，省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门，会同其他有关部门组织论证，提出审查意见，报省、自治区、直辖市人民政府批准公布。
9.2.2.2风景名胜区的设立提交的材料
根据新颁布的《条例》第九条规定，申请设立风景名胜区应当提交包含下列内容的有关材料：
1）风景名胜资源的基本状况；
2）拟设立风景名胜区的范围以及核心景区的范围；
3）拟设立风景名胜区的性质和保护目标；
4）拟设立风景名胜区的游览条件；
5）与拟设立风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人协商的内容和结果。
9.2.2.3风景名胜区的设立的其他规定
设立风景名胜区，应当有利于保护和合理利用风景名胜资源。新设立的风景名胜区与自然保护区不得重合或者交叉；已设立的风景名胜区与自然保护区重合或者交叉的，风景名胜区规划与自然保护区规划应当相协调。
风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人的合法权益受法律保护。
申请设立风景名胜区的人民政府应当在报请审批前，与风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人充分协商。
因设立风景名胜区对风景名胜区内的土地、森林等自然资源和房屋等财产的所有权人、使用权人造成损失的，应当依法给予补偿。
9.2.3风景名胜区的规划
9.2.3.1风景名胜区的规划的分类、原则与内容
1）景名胜区规划的分类
根据新颁布的《条例》第十二条，风景名胜区规划分为总体规划和详细规划。
风景名胜区应当自设立之日起2年内编制完成总体规划。总体规划的规划期一般为20年。风景名胜区详细规划应当根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。风景名胜区详细规划，应当符合风景名胜区总体规划。
2）风景名胜区规划的原则
风景名胜区总体规划的编制，应当体现人与自然和谐相处、区域协调发展和经济社会全面进步的要求，坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜资源的自然特性、文化内涵和地方特色。
3）风景名胜区规划的内容
风景名胜区总体规划应当包括下列内容：
（1）风景资源评价；
（2）生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度；
（3）风景名胜区的功能结构和空间布局；
（4）禁止开发和限制开发的范围；
（5）风景名胜区的游客容量；
（6）有关专项规划。
9.2.3.2风景名胜区的规划编制
1）风景名胜区的组织编制负责部门
根据新颁布的《条例》第十六条规定，国家级风景名胜区规划由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门组织编制。省级风景名胜区规划由县级人民政府组织编制。
2）风景名胜区的组织编制要求
编制风景名胜区规划，应当采用招标等公平竞争的方式选择具有相应资质等级的单位承担。对于风景名胜区规划，承担单位应该应当按照经审定的风景名胜区范围、性质和保护目标，依照国家有关法律、法规和技术规范编制。
编制风景名胜区规划，应当广泛征求有关部门、公众和专家的意见；必要时，应当进行听证。风景名胜区规划报送审批的材料应当包括社会各界的意见以及意见采纳的情况和未予采纳的理由。
9.2.3.3风景名胜区的规划编制的审批
1）风景名胜区的规划编制的审批
国家级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审查后，报国务院审批。国家级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门报国务院建设主管部门审批。
省级风景名胜区的总体规划，由省、自治区、直辖市人民政府审批，报国务院建设主管部门备案。省级风景名胜区的详细规划，由省、自治区人民政府建设主管部门或者直辖市人民政府风景名胜区主管部门审批。
风景名胜区规划未经批准的，不得在风景名胜区内进行各类建设活动。
2）风景名胜区的规划编制审批后的一些规定
风景名胜区规划经批准后，应当向社会公布，任何组织和个人有权查阅。风景名胜区内的单位和个人应当遵守经批准的风景名胜区规划，服从规划管理。
经批准的风景名胜区规划不得擅自修改。确需对风景名胜区总体规划中的风景名胜区范围、性质、保护目标、生态资源保护措施、重大建设项目布局、开发利用强度以及风景名胜区的功能结构、空间布局、游客容量进行修改的，应当报原审批机关批准；对其他内容进行修改的，应当报原审批机关备案。
风景名胜区详细规划确需修改的，应当报原审批机关批准。
政府或者政府部门修改风景名胜区规划对公民、法人或者其他组织造成财产损失的，应当依法给予补偿。
风景名胜区总体规划的规划期届满前2年，规划的组织编制机关应当组织专家对规划进行评估，作出是否重新编制规划的决定。在新规划批准前，原规划继续有效。
9.2.4风景名胜区的保护、利用与管理
我国对风景名胜区旅游资源实行保护、利用与管理相互协调统一的方针，三者之间的关系是：保护是前提，利用是目的、管理是手段。三者之间应形成一种良好的协调关系，使旅游资源在保护的前提下，通过有计划的利用，用于发展旅游业。为此，风景名胜区管理条例对旅游资源的保护、利用与管理都作了明确的规定。
9.2.4.1风景名胜区的保护
1）风景名胜区的保护的基本要求
风景名胜区内的景观和自然环境，应当根据可持续发展的原则，严格保护，不得破坏或者随意改变。风景名胜区管理机构应当建立健全风景名胜资源保护的各项管理制度。
风景名胜区内的居民和游览者应当保护风景名胜区的景物、水体、林草植被、野生动物和各项设施。
风景名胜区管理机构应当对风景名胜区内的重要景观进行调查、鉴定，并制定相应的保护措施。
2）风景名胜区保护的一些具体规定
（1）在风景名胜区内禁止进行下列活动：开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；在景物或者设施上刻划、涂污；乱扔垃圾。
（2）禁止违反风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。
在风景名胜区内从事上述禁止范围以外的建设活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定办理审批手续。
在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案应当报国务院建设主管部门核准。
（3）在风景名胜区内进行下列活动，应当经风景名胜区管理机构审核后，依照有关法律、法规的规定报有关主管部门批准：设置、张贴商业广告；举办大型游乐等活动；改变水资源、水环境自然状态的活动；其他影响生态和景观的活动。
（4）风景名胜区内的建设项目应当符合风景名胜区规划，并与景观相协调，不得破坏景观、污染环境、妨碍游览。
在风景名胜区内进行建设活动的，建设单位、施工单位应当制定污染防治和水土保持方案，并采取有效措施，保护好周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌。
（5）国家建立风景名胜区管理信息系统，对风景名胜区规划实施和资源保护情况进行动态监测。
国家级风景名胜区所在地的风景名胜区管理机构应当每年向国务院建设主管部门报送风景名胜区规划实施和土地、森林等自然资源保护的情况；国务院建设主管部门应当将土地、森林等自然资源保护的情况，及时抄送国务院有关部门。
9.2.4.2风景名胜区的利用
风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区的特点，保护民族民间传统文化，开展健康有益的游览观光和文化娱乐活动，普及历史文化和科学知识。这也是我们利用风景名胜区旅游资源开展旅游活动的重要目的之一。
同时风景名胜区管理机构应当根据风景名胜区规划，合理利用风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。风景名胜区管理机构应当在风景名胜区内设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌。
9.2.4.3风景名胜区的管理
1）风景名胜区安全管理
风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，加强安全管理，保障游览安全，并督促风景名胜区内的经营单位接受有关部门依据法律、法规进行的监督检查。
禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。风景名胜区应当按照规划确定的游览接待容量，有计划地组织游览活动，不得无限制地超量接纳旅游者。如果无限制地超量接待旅游者，就会造成景区交通拥挤，游览设施供不应求，甚至会危及旅游者的安全，破坏旅游景观。
2）风景名胜区的门票与收费管理
进入风景名胜区的门票，由风景名胜区管理机构负责出售。门票价格依照有关价格的法律、法规的规定执行。
风景名胜区内的交通、服务等项目，应当由风景名胜区管理机构依照有关法律、法规和风景名胜区规划，采用招标等公平竞争的方式确定经营者。
风景名胜区管理机构应当与经营者签订合同，依法确定各自的权利义务。经营者应当缴纳风景名胜资源有偿使用费。
3）风景名胜区的收入使用管理
风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费，实行收支两条线管理。
风景名胜区的门票收入和风景名胜资源有偿使用费应当专门用于风景名胜资源的保护和管理以及风景名胜区内财产的所有权人、使用权人损失的补偿。具体管理办法，由国务院财政部门、价格主管部门会同国务院建设主管部门等有关部门制定。
风景名胜区管理机构不得从事以营[MS1] 利为目的的经营活动，不得将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使。
风景名胜区管理机构的工作人员，不得在风景名胜区内的企业兼职。
9.2.5法律处罚规定
与原来的《风景名胜区管理暂行条例》相比，对违反新的《风景名胜区管理条例》的违法行为，违法责任规定的更加详细，主要给予经济处罚或行政处罚以及司法处罚。
9.2.5.1停止违法行为并进行经济处罚
1）违反《风景名胜区管理条例》第四十条的规定，有下列行为之一的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、恢复原状或者限期拆除，没收违法所得，并处50万元以上100万元以下的罚款：
（1）在风景名胜区内进行开山、采石、开矿等破坏景观、植被、地形地貌的活动的；
（2）在风景名胜区内修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施的；
（3）在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物的。
2）在风景名胜区内从事禁止范围以外的建设活动，未经风景名胜区管理机构审核的，由风景名胜区管理机构责令停止建设、限期拆除，对个人处2万元以上5万元以下的罚款，对单位处20万元以上50万元以下的罚款。
3）个人在风景名胜区内进行开荒、修坟立碑等破坏景观、植被、地形地貌的活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处1000元以上1万元以下的罚款。
4）在景物、设施上刻划、涂污或者在风景名胜区内乱扔垃圾的，由风景名胜区管理机构责令恢复原状或者采取其他补救措施，处50元的罚款；
5）未经风景名胜区管理机构审核，在风景名胜区内进行下列活动的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，没收违法所得，并处5万元以上10万元以下的罚款；情节严重的，并处10万元以上20万元以下的罚款：
（1）设置、张贴商业广告的；
（2）举办大型游乐等活动的；
（3）改变水资源、水环境自然状态的活动的；
（4）其他影响生态和景观的活动。
6）施工单位在施工过程中，对周围景物、水体、林草植被、野生动物资源和地形地貌造成破坏的，由风景名胜区管理机构责令停止违法行为、限期恢复原状或者采取其他补救措施，并处2万元以上10万元以下的罚款；逾期未恢复原状或者采取有效措施的，由风景名胜区管理机构责令停止施工。
9.2.5.2行政处罚和司法处罚
1）行政处罚主要针对景区管理人员。对违反《条例》第四十条的规定，县级以上地方人民政府及其有关主管部门批准实施本条第四十条第一款规定的行为的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的处分。构成犯罪的，依法追究刑事责任。
2）在国家级风景名胜区内修建缆车、索道等重大建设工程，项目的选址方案未经国务院建设主管部门核准，县级以上地方人民政府有关部门核发选址意见书的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
3）刻划、涂污或者以其他方式故意损坏国家保护的文物、名胜古迹的，按照治安管理处罚法的有关规定予以处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
4）国务院建设主管部门、县级以上地方人民政府及其有关主管部门有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（1）违反风景名胜区规划在风景名胜区内设立各类开发区的；
（2）风景名胜区自设立之日起未在2年内编制完成风景名胜区总体规划的；
（3）选择不具有相应资质等级的单位编制风景名胜区规划的；
（4）风景名胜区规划批准前批准在风景名胜区内进行建设活动的；
（5）擅自修改风景名胜区规划的；
（6）不依法履行监督管理职责的其他行为。
5）风景名胜区管理机构有下列行为之一的，由设立该风景名胜区管理机构的县级以上地方人民政府责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予降级或者撤职的处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（1）超过允许容量接纳游客或者在没有安全保障的区域开展游览活动的；
（2）未设置风景名胜区标志和路标、安全警示等标牌的；
（4）将规划、管理和监督等行政管理职能委托给企业或者个人行使的；
（5）允许风景名胜区管理机构的工作人员在风景名胜区内的企业兼职的；
（6）审核同意在风景名胜区内进行不符合风景名胜区规划的建设活动的；
（7）发现违法行为不予查处的。
9.2.5.3其他法律规定
1）对规定的一些违法行为如侵害国家、集体或者个人的财产的，有关单位或者个人应当依法承担民事责任。
2）依照规定第五十一条的规定，责令限期拆除在风景名胜区内违法建设的建筑物、构筑物或者其他设施的，有关单位或者个人必须立即停止建设活动，自行拆除；对继续进行建设的，作出责令限期拆除决定的机关有权制止。有关单位或者个人对责令限期拆除决定不服的，可以在接到责令限期拆除决定之日起15日内，向人民法院起诉；期满不起诉又不自行拆除的，由作出责令限期拆除决定的机关依法申请人民法院强制执行，费用由违法者承担。
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