9.1旅游资源法规概述

旅游资源是旅游业赖以生存和发展的前提条件，是旅游业产生的物质基础，也是旅游活动的客体。随着旅游业产业地位的日益提高，旅游资源对一个国家或地区的旅游业发展所起的重要作用越来越大。能否处理好旅游资源开发、利用和保护之间的关系，将关系到一个国家或地区旅游业的是否能够可持续发展。目前，世界各国在大力发展旅游业和充分开发旅游资源的同时，十分重视旅游资源的保护问题，用法律和法规的形式保护旅游资源已引起了越来越多的国家的重视。目前世界许多国家政府甚至国际组织都制定了关于旅游资源保护和管理的法律法规。我国在旅游资源保护和管理方面的相关法规制定工作也成效显著，已经颁布了《风景名胜区条例》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》、《旅游资源保护暂行办法》等一系列保护旅游资源的法律、法规，对旅游资源的保护与可持续利用起到了重要作用。

9.1.1旅游资源的概念、分类与特征

9.1.1.1旅游资源的概念

旅游资源是随着现代旅游业的兴起而出现的新概念，旅游资源与矿产和能源等其他资源概念不同，旅游资源本身的含义相当广泛，内涵也十分丰富。到目前为止。国内外学术界和实际工作部门对旅游资源的概念各执一词，莫衷一是，难以给出一个简明详尽完全满意的解释。一般来说构成旅游资源的基本条件：一是对旅游者有吸引力，能激发人们的旅游动机；二是具有可利用性，随着旅游者旅游爱好和习惯的改变，旅游资源的包容范畴不断扩大；三是资源的开发能产生不同的经济效益、社会效益和环境效益。根据国家旅游局研究制定了《旅游资源保护暂行办法》，所谓旅游资源是指自然界和人类社会凡能对旅游者产生吸引力，可以为旅游业开发利用，并可产生经济效益、社会效益和环境效益的各种事物和因素。

9.1.1.2旅游资源的分类

最常见的旅游资源分类方法是依据旅游资源本身的基本属性，将旅游资源分为自然旅游资源和人文旅游资源两大类。自然旅游资源是天然赋存的，它是由具有旅游价值的自然景观和自然环境组成的，主要由各类地质地貌景观、水体景观、生物景观以及气候气象旅游资源等。人文旅游资源是人类在长期的生产实践和社会生活中所创造的艺术成就和文化结晶，是能激发旅游者旅游动机的物质财富和精神财富的总和，人文旅游资源主要由各类文物古迹、建筑设施等组成。2003年国家颁布了《旅游资源分类、调查与评价》，国家标准（GB/T 18972-2003，2003）将旅游资源包括8个主类、 31个亚类、155个基本类型。其中8个主类分别是地文景观、水域风光、生物景观、天象与气候景观、遗址遗迹、建筑与设施、旅游商品、人文活动。此外旅游资源按利用角度可以分为可再生旅游资源和不可再生旅游资源，等等。

9.1.1.3旅游资源的特征

人们对旅游资源基本特征的认识是伴随着科技的进步和旅游业的发展而逐渐形成与完善的。概括起来有以下几种：

1）观赏性和美学价值

旅游资源与一般资源最主要的区别，就是旅游资源具有美学特征，具有观赏性的特点。它对旅游者具有吸引力，促使旅游者地到旅游目的地去欣赏自然景观和人文景观的美。只有人们感觉到某种事物能够满足其好奇心和心理享受的需要，这种事物又有一定的观赏性，不论是外表的还是心理的，才能吸引旅游者开展旅游活动。旅游资源的吸引功能加何，直接关系到旅游业的发展前途．雄伟、险峻、奇特、秀丽、幽深、开阔等形象美的事物；整齐、对称、节奏统一的享物；有着意境美和传神美的事物；崇高、悲壮、伟大的人物等都有其可感美从而吸引旅游者，这反映了旅游资源的核心部分观赏价值、也就是悦。旅游资源的美学特征越突出．其观赏性就越强。

2）多样性和广域性

旅游资源的品种繁多、类型复杂、形态多样，远远超过其他资源类型。旅游资源的广泛性主要表现在品种的多样性，类型的复杂性，分布的多域性。旅游资源分类时，已经从不同角度罗列了它的类型，其中既有看得见的自然风光和历史文化实物，又有看不见、摸不着、只能体验感受的风俗民情、传说典故。有古代的，也有现实的和新生的；有物质的，也有精神的；有经济的，也有文化的。它们从不同的形式，渗透于各个领域、各个地区。有的在天上，有的在地下，有的在海洋，有的在陆地，有的在都市，有的在乡村。总之，几乎所有领域都有它们的“形迹”。旅游资源在空间分布上具有多域性和地带性，证明其成因规律与地理环境有着内在的联系。

3）使用的永续性和开发利用的脆弱性

旅游资源和其他资源不同的属性之一是大多数旅游资源具有无限重复使用的永续性特征，旅游资源可以永续利用。对旅游资源而言，旅游者可以利用它、观赏它，而不会带走旅游资源本身．所能带走的是各种印象、美感。所以．旅游资源的永续性使旅游业具有投资小、收益大、利用时间长等优点。但旅游资源开发利用的永续性是有条件的，它只是在对旅游资源进行适度开发和切实保护的条件下才能实现，旅游资源又具有脆弱性。它们是在特定的条件下，经过千万年的自然变迁和天灾人祸的考验，而遗留下来的自然遗产和历史文化遗产，是极其珍贵的无价之宝。如果开发利用不当，保护不周，它将比其他的资源更易遭到破坏。而且这种遗产性资源被改变后修复几乎是不可能的，因此大多旅游资源一旦破坏，将不复存在，所以说多数旅游资源是一种不可再生资源。如象形的石景、古材名木、珍稀动植物、历吏古迹、园林和标志性建筑等，破坏后无法恢复而受到社会的珍视和旅游者的青睐。   

9.1.2我国旅游资源管理与保护

9.1.2.1旅游资源保护的必要性

1）保护意义

旅游资源是一个地区和国家发展旅游业的重要基础。旅游资源的开发利用可以使旅游业获得可观的经济效益和社会效益，这已是一个不争的事实。世界上一些国家和地区都是由于拥有某种独具吸引力的旅游资源而使旅游业成为其重要产业。例如阳光明媚的海滩，未被污染的空气，具有悠久历史和文化内涵文物古迹。但现实中由于开发不当或过度追求经济效益而不注重旅游环境和旅游资源保护，一些著名的旅游地在旅游者接待量方面没能做到有效的控制，造成旅游资源的过度利用和遭受破坏，已经使当地旅游业出现负增长。因此如何使旅游资源得到可持续利用，极大地发挥旅游资源的潜能，已成为旅游资源开发、利用和保护中最值得深思的问题。

2）破坏的原因

造成旅游资源衰败和破坏的原因概括起来有自然和人为的两方面原因。对于由于自然原因造成对旅游资源的破坏。我们只有通过提高人类的环境保护意识，尽量地保护自然环境，至于绝大多数的因自然原因对旅游资源的影响与再造则是无力回天。我国自发展旅游业以来在旅游资源和环境的开发、利用，保护方面，一直存在着某些不容忽视的问题，人为造成旅游资源的破坏，主要原因如下：

（1）经济发展与城市建设性破坏

在经济发展和城市建设中，建造了许多与文物古迹不协调的建筑物，破坏了旅游景观与氛围，甚至是直接拆毁破坏旅游资源。城市建设中的“三无”（无规划、无计划、无设计）、“三乱”（乱分地、乱选址、乱建造）对文物古迹及环境破坏更为严重。此外经济发展也造成了严重的水体污染现象，据资料报道，随着旅游业的开发、建设和经营，一些水体都受到不同程度的污染。例如，中国西南久负盛名的滇池和名扬天下的江南胜景太湖，都因生活污水和工业废水排入，导致景区水质严重恶化。

（2）旅游开发与规划不当造成的破坏

在旅游开发的经济活动中，规划不当也会破坏生态平衡，影响旅游景观，失去旅游资源特色。有的风景名山已经明显地出现了“城市化”倾向，如庐山建筑已遍地覆盖，俨然一座“山城”。有的溶洞内被设置大量的人工景观，破坏了自然氛围。此外一些景区大量违章建筑如临时修建一些应急房屋，在自然风光很好的景区乱建厕所，缆车索道和商贩摊位也使整个景区受到不同程度的破坏。

（3）游客本身的破坏

大量游客的到来，特别在旅游旺季，他们带进的尘土、呼出的气体及脚踩、手摸、照相机闪光灯等对旅游资源却会造成危害。如敦煌莫高窟内的壁画颜色逐渐变淡，甚至剥落，有的壁画已模糊不清。由于某些旅游区内超负荷接待游人，加之部分游人不遵守景区的规则和秩序。使植被横遭践踏，导致土壤板结，透气透水性日差．草木长势普遍不佳。火灾则是造成旅游景区植被破坏的最大的潜在威胁。当空气干燥时游人吸烟、野炊，极易引其林区火灾。

（4）旅游管理不善带来的破坏

在风景区修建房屋、道路、敷设草坪时都会使自然景观受到破坏，水土流失加剧，生物群落减少，形成简单脆弱的人工生态系统。旅游景区由于管理不严，保护不善，造成文物古迹的人为破坏。

9.1.2.2旅游资源管理与保护的立法概况

以法律和法规保护和管理旅游资源和环境是一种非常有力的手段。旅游资源管理和保护法规是国家对旅游资源保护、开发和利用的各种法律、法规和规章的总称。为了旅游业的持续发展，必须做好旅游资源的开发、利用和保护工作。我国政府十分重视这项工作，先后制定了许多开发、利用和保护旅游资源的法律、法规，其中主要有《中华人民共和国风景名胜区管理条例》、《中华人民共和国文物保护法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国自然保护区条例》等，使旅游资源的保护逐步走上了法制化的道路。其他相关的法律、法规中也有关于保护旅游资源的相关条款，如《中华人民共和国森林法》、《中华人民共和国草原法》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《城市绿化园林管理条例》等。国家质量技术监督局发布了《旅游景区质量等级的划分与评定》、《旅游资源分类调查、评价》国家标准，国家旅游局制定的《旅游资源保护暂行办法》，以上法律、法规、国家标准的颁布和实施，为保护我国旅游资源提供了法律保障。各省、自治区、直辖市也根据当地的具体情况发布了相应的地方法规。在这些法律、法规的保护下，我国旅游资源的保护工作取得了很大的成绩。作为对旅游资源法律规定的落实，我国各级政府和有关单位也采取了一系列具体措施，合理地开发、利用、保护旅游资源和环境、例如：建立各类风景名胜区、自然保护区、森林公园、历史文化名城与名村，强化旅游环境保护和综合治理。

9.1.2.3旅游资源法规管理与保护的主要内容

1）规定了旅游资源保护和管理的范围

现行的有关旅游资源保护的法律、法规首先确立了要保护的范围。例如，《中华人民共和国文物保护法》第二条规定，在中华人民共和国境内具有历史、艺术、科学价值的文物，受国家保护。

2）规定了旅游资源管理机构的职权和任务

为了使有关旅游资源开发、利用、保护的各种法律、法规得到落实，国家设立了专门的旅游资源保护机构，如文物保护机构、风景名胜区管理机构、自然保护区管理机构、环境保护机构等。对这些机构的组织、职权和任务，都在相应的法律、法规中作了明确的规定。

3）规定了旅游资源开发利用保护原则

旅游资源保护法明确规定了旅游资源开发、利用和保护的原则。任何与旅游资源事务有关的单位，都应道守这些原则。如对风景名胜区和文物评定等级和分级管理的原则；保护环境和自然资源、防治污染和其他公害原则；各级人民政府制定城乡建设规划时，事先要由城市规划部门会同文化行政管理部门商定对本行政区各级文物保护单位的保护措施，纳入规划等。

4）规定了各级旅游资源主管机构和旅游者的义务

旅游资源各级主管机构和旅游者在开发利用和享受旅游资源的权利时，必须承担相应的保护义务。例如，风景名胜区的居民和旅游者应当爱护风景名胜区内的景物、林木、植物、野生生物和各项设施，遵守有关规章制度等。

5）规定了有关的法律责任

为了保证有关法律法规的实施，对违反法律、法规，破坏旅游资源或保护旅游资源的失职者，都规定了相应的罚则。不履行或不适当履行法律规定的义务时，要承担相应的法律责任。在我国，承担法律责任的方式主要有行政处罚、经济处罚和刑事处罚三种。1991年6月28日七届入大常委会第二十次会议通过了修改后的《中华人民共和国文物保护法》，比1982年制订的《中华人民共和国文物保护法》增加了五项处罚内容，2002年10月28日，全国人大常委会通过了再次修改后的《中华人民共和国文物保护法》，赋予文物行政主管部门约30项处罚权。

9.1.3旅游资源管理和保护相关主体的权利义务责任

旅游资源法规的主体包括国家权力机关、旅游资源开发利用保护工作的有关部门和单位以及旅游者。对这三者的权利、义务和相关的法律责任在各类旅游资源法中都做了规定。

9.1.3.1国家权力机关

国家权力机关指有权制定旅游资源法律法规的立法机关和行政机关，它们可以根据宪法规定和精神，根据发展旅游和文化事业的实际需要制定一系列有关旅游资源开发、利用、保护的法律、行政法规和地方性法规，这是它的一项重要的立法权。此外，上述权力机关有权组织旅游资源的各类管理机构并决定其权限、任务和人选．有权制定旅游资源开发、利用、保护方面的各项方针政策并有权检查、监督各项法律、法规、方针、政策的实施情况。

9.1.3.2旅游资源各负责部门和单位

旅游资源的开发、利用、保护工作是由国家权力机关授权的各具体负责部门进行的。从我国的情况看，它包括各级旅游行政主管机构、城乡规划建设管理机构、文化管理机构、海关、公安部门以及涉及此项工作的企事业单位。这些部门和单位都负有义务贯彻执行国家在旅游资源开发、利用、保护方面的法律、法规和方针政策。

各个具体负责部门和单位应切实做好旅游资源的开发利用和保护工作，应将此项工作纳入计划，采取正确的对策和措施。在开发利用旅游资源之前，应进行可行性研究，不得破坏环境容貌和生态平衡，并应注意突出民族风格和地方特色。尤其是国家的经济发展计划和建设部门，应将国土上各种旅游资源纳入国民经济和社会发展规划之中，统筹安排使用和进行保护与治理。必须采取一切有力的措施保证国家有关旅游资源开发利用保护方面的法律法规的实施。对违反旅游资源法的行为必须给以坚决的制上和必要的制裁。

根据《风景名胜区管理条例》规定，风景名胜区应当按照规划积极开发风景名胜资源，改善交通、服务设施和游览条件。按照规划确定游览接待量，有计划地组织游览活动，不得无限制地超量接纳旅游者，对风景名胜区内的重要景观、文物古迹，古树名木都应进行调查鉴定并制定保护措施。

根据《中华人民共和国环境保护法》规定，在城镇生活居住区，水源保护区，名胜古迹、风景游览区，温泉、疗养区和自然环境保护区，不准建立污染环境的企业事业单位．已经建成的要限期治理、调整或者搬迁，在文保护单位范围内不得进行其他建设工程、如有特殊需要，必须经原公布的人民政府和上一级文化行政管理部门的同意。在全国重点文物保护单位范围内进行其他建设工程必须经省、自治区、直辖市人民政府和国家文物管理部门同意。

9.1.3.3旅游者

这里所称旅游者既包括国内游客也包括国际游客。作为国内游客，他们是中华人民共和国公民，我国的旅游资源归人民所有，他们有充分的权利观赏祖国秀丽的湖光山色、文物古迹。当然，他们在享受上述权利的同时要按规定交付一定的合理费用。作为国际游客，观赏中国各类旅游资源是他们旅游活动中的项目、根据这些游客与中国旅游企业签订的合同．在照章付费后有权游览中国风景名胜，观赏文物古迹。无论国内还是国际旅游者都应遵守中国关于旅游资源的各种法律、法规，必须爱护各类旅游资源。