第 11章 公共管理规范
本章教学目的
规范公共管理行为、 促进行为公正、 提高公共管理效能和社会服务质量， 这是当代公共管理发展的必然趋势。本章以公共管理规范包括公共管理伦理、公共管理法制，以及如何规范公共管理即公共管理监督等内容为核心。通过本章的学习，要求学生综合运用政治学、法学、管理学等相关学科知识，从理论与实践相结合的角度上全面掌握公共管理伦理、 公共管理法制、 公共管理监督的前沿理论与实践问题，培养理论运用于实践的具体能力。
本章学习的重点问题
1.公共伦理在规范公共管理中的作用、形式及途经
2.公共管理的法律途径及其价值
3.公共管理监督体系及其完善
11.1 公共管理伦理
11.1.1 公共管理伦理的内涵
1.公共管理伦理的含义： 公共管理伦理是以责、权、利的统一为基础，以协调个人、公共部门与社会的关系为核心的公共管理领域的基本伦理纬度、公共管理行为的基本道德规范和伦理精神。 它包括三个方面 ：第一，公共管理伦理所涉及的基本范围是公共管理领域；第二，公共管理伦理的基本道德规范主要是针对公共管理行为，是以公共管理系统或者以公共管理者为主体，是针对公共管理行为和政治活动的社会化角色的伦理原则和规范；第三，公共管理伦理既是公共管理行为道德规范的集合，也是社会基本伦理精神和普遍价值的体现。
2.公共管理伦理的提出
（1）公共管理伦理是现代公共管理理论和实践催生的产物， 是现代公共管理本身的内在组成部分。
（2）公共行政的自由裁量权强化了公共伦理的诉求。
（3）公共管理内在地包含着对公共伦理的诉求。
3.公共管理伦理的构成与思考方式
（1）公共管理伦理的构成要素： 第一，观念形态；第二，实践形态；第三，准则评估形态。
（2）公共管理伦理的思考方式： 第一，情感表达层次；第二，道德规则层次；第三，伦理分析层次；第四，后伦理层次。
11.1.2 公共管理伦理的实质：公共利益
1.公共利益及其特性
（1）公共利益的概念
公共利益 是在一定社会条件下或特定范围内各种社会主体间利益关系的平衡性与一致性，公共利益能够超越不同利益主体和地域 ,对社会中的不确定人或团体产生普遍的非特定的影响。
公共利益总是和一定社会群体的存在和发展所必需的社会价值有关 ,是一定社会群体存在和发展的前提。
（2）公共利益的特征
社会公共性
公共利益辐射地域范围和主体范围的广泛性
公共利益内容的广泛性
公共利益的超越个体性
一定层次性
【观点分析】公共利益不一定就是国家公共部门所认定的利益，也不一定就是多数人的利益。
公共部门所认定的利益就是公共利益， 会导致公共权力培育真理的结果； 多数人的利益就是公共利益，会抹杀公共利益的整体性、全局性特征。在排除权力利益的前提下，公共部门 所代表的利益才能被推定为公共利益尽管公共利益就如同普洛透斯似的脸一样，以其抽象而变幻莫测，但在一般意义上，公共利益就是社会的不同利益主体间的共同利益。也就是说 ,它不是个人利益的相加总和 ,也不是特定的团体利益或部分人的利益 ,而是具有社会公共性和社会共享性。或者说，公共利益是一定的社会群体存在和发展所必需的、并能为他们中不确定多数人所认可和享有的内容广泛的价值体。
2.公共利益的评价功能
（1）维护公共利益是公共管理伦理主要的实体内容
（2）公共利益是判断公共管理行为是否正当的价值标准
（3）公共管理伦理的最终目的在于促进公共利益的实现
11.1.3 公共责任：公共管理伦理的具体化
1.公共责任的含义
（1）两个层次的含义： 第一个层次 是指公共部门在公共管理过程中， 依法应当履行的职责；第二个层次 是指公共部门在公共管理过程中对不履行、不完全履行或违法履行其应当履行的职 责而引起不良后果时所必须承担的责任。
（2）公共责任的特征： 第一，公共责任是一种普遍的义务；第二，公共责任是一种任务；第三，公共责任是一种监督、控制和制裁的约束方式。
2.公共管理伦理的责任冲突与选择
（1）权利冲突
（2）角色冲突
（3）利益冲突
11.1.4 公共管理伦理建设
1.加强公共管理伦理教育
2.加强立法，将更多的伦理规范纳入法律规则体系
3.完善社会对公共管理活动的干预和监督机制
4.把公共管理伦理作为公共管理人员任职、升降、奖惩的必要条件
11.2 公共管理法律
11.2.1 公共管理的法律逻辑
1.公共权力需要法约束和规范
（1）在现代社会，只有政府严格按照法律行使权力，并为自己的所有违法行为承担责任，真正的法治社会才能形成。这一目标的实现，首先有赖于在宪法上明确划定公共权力与公民权利各自的界限，确立公共权力的运行边界，并把其目的限定于实现公民的权利和自由。
（2）现代公共管理的根本目标，就是更有效地提供公共物品或公共服务，促进公共利益的最大化。如何保障公共管理者不偏离其根本目标、不以权谋私，而是致力于促进社会公共利益的实现，这就需要法律加以保障。
2.公共管理研究的法律途径
（1）公共管理的研究途径
（2）公共管理法律途径的兴起
（3）公共管理法律途径的基本理念
（4）公共管理法律途径的主要内容
11.2.2 西方国家法治行政的历史演进
1.法治行政基本要义的表
（1）行政权的作用不得与法律相抵触；
（2）行政权没有法律依据，不得使人民负担义务，或分割其权力；
（3）行政权没有法律依据，不得免除特定人在法律上应负的义务，或为特定人设定权利；
（4）法律经各个行政机关自由裁量时，其裁量权的界限，仍须受法律限制。
2.法治行政的历史演进
（1）自由资本主义时期的法治行政
（2）垄断资本主义时期的法治行政
（3）当代西方国家法治行政的特点
11.2.3 我国公共行政的法治化
1.我国公共行政法治化建设的目标
（1）法治行政的必要性
法治行政是法治国家的基本要求
法治行政是市场经济运行的基石
法治行政是实现公共利益的保障
（2）法治政府建设
法治政府应当符合合法行政的要求，遵循法律保留原则
法治政府应当符合合理行政的要求，遵循比例原则
法治政府应当符合程序正当的要求，遵循正当程序原则
法治政府应当符合高效便民的要求
法治政府应当符合诚实守信的要求，保护行政相对人的利益
法治政府应当符合权责统一的要求
（3）法治行政建设的目标
依法行政体制的建设目标
依法行政主体的建设目标
行政法律制度建设的目标
法律实施和行政决策方面的建设目标
权力监督和纠纷化解方面的建设目标
2.我国公共行政法治化的主要内容
（1）行政法治意识的培养
（2）行政组织法治
（3）行政职权法治
（4）行政程序法治
11.3 公共管理监督
11.3.1 公共权力制约的基本理论
1.分权制衡理论 —— 以权力制约权力
2.人民主权理论 —— 以权利制约权力
3.社会契约论 —— 以道德制约权力
11.3.2 公共管理监督体系
1.公共管理监督的内容
（1）监督决策是否科学、合法；
（2）监督公共管理行为是否合法、合理；
（3）监督公共部门及其人员是否廉洁勤政、不滥用权力；
（4）监督自由裁量权是否被违规滥用。
2. 公共管理内部监督体系
（1）一般监督
（2）专门监督
（3）行政复议
（4）特种监督
3. 公共管理外部监督体系
（1）权力机关监督
（2）司法机关监督
（3）政党监督
（4）社会监督
11.3.3 我国公共管理监督体系的完善
1. 我国公共管理外部监督体系存在的问题
（1）监督机构内在动力不足
（2）监督体系设置不合理
（3）法律制度不健全，监督缺乏可操作性
（4）权力机关监督的实际效力比较小
62 （5）新闻舆论和人民监督的实际效力弱
2. 完善我国公共管理外部监督体系的措施
（1）强化监督机构的动力机制
（2）建立公共管理监督体系的协调机制
（3）健全和完善公共管理监督法律机制
（4）强化人大监督机制
（5）完善新闻舆论和人民监督制约机制
