第1章 公共管理

本章教学目的

本章综合介绍、梳理了国内外关于公共管理研究的前沿理论成果：介绍了当代西方学者关于公共管理概念的界定和公共管理的发展过程；分析了公共管理、公共政策与公共行政之间的相互关系；阐述了公共管理学的具体研究对象、公共管理学的研究途径和方法。

通过本章的教学，主要培养学生公共管理的基本理论素养和专业意识，了解公共管理的发展过程，形成公共管理的知识与分析框架。

本章学习的重点问题

1.公共行政与公共管理的关系

2.公共管理学的概念范畴、研究对象和内容

3.公共管理学的研究途径与方法

4.公共管理学的学科特征

1.1 公共管理学概述

1.1.1 公共管理的含义

1.西方学者关于公共管理概念的界定

在西方，公共管理目前只是公共行政（ public administration ）的一个分支，即公共管理小于公共行政；但在中国，公共管理是一级学科，公共行政是公共管理下设的一个二级学科，即公共管理大于公共行政。

2.公共管理的含义

在西方国家，公共管理是公共行政（ public administration ）中重视公共组织（包括政府行政组织、非营利组织和准政府组织）实施管理的技术与方法、重视公共项目与绩效管理、重视公共政策执行的理论派别和分支，是研究以政府行政组织为核心的各种公共组织管理公共事务的活动及其规律的学问。它是在当代社会科学和管理科学的整体化趋势以及新公共管理运动的推动下，以公共部门管理问题的解决为核心、融合多种相关学科知识和方法所形成的一个知识框架。

在我国，公共管理是包括政府在内的公共部门依法管理公共事务的各种活动的总称；根据管理的公共事务的不同，公共管理可区分为国家公共管理、政府公共管理、社会公共管理和国际公共管理。

1.1.2 公共管理学的概念范畴

1.公共管理与公共行政

（1）学术界关于公共管理与公共行政的三种不同观点

（2）公共管理与公共行政：

内在的联系： 公共管理在实施管理的主体、管理活动的内容与范围、管理的目标等一些基本的原则和管理理念方面，仍然与公共行政保持一致。在某种程度和范围内，公共管理与公共行政可以互相替代；但公共管理并不能替代公共行政的全部。

二者区别： 公共管理与公共行政之间的差别在于公共行政更加重视设计，公共管理则更加重视实现公共行政目标的具体运作过程；公共行政更加强调政治的、法律的和行政的手段，公共管理则更加强调管理的、经济的手段；公共行政更加关注过程、程序和遵照别人的指示办事以及内部取向，公共管理更加关注结果、对结果的获得负个人责任和外部取向。

2.公共管理与公共产品

为社会提供公共产品和公共服务， 是公共管理的重要内容， 是公共管理活动满足社会需求的重要目标之一。公共管理活动离不开公共事务的管理、公共产品与公共服务的提供，以及采取什么样的提供方式会更加有效。

为社会提供公共产品和公共服务，是公共管理的重要职能和目标。一般而言，公共产品由政府或其他公共部门提供；私人物品通过市场提供。在市场经济条件下，公共管理更强调公共部门不直接提供公共产品，而是强调公共部门为保证公共产品有效供给营造环境。

3.公共管理与公共政策二者的联系： 第一，公共政策指出了公共管理的基本方向，是公共管理的重要前提；第二，公共政策具有一定的公共管理职能；第三，公共管理是实现公共政策的基本途径；第四，在一定层面上，公共管理行为与相关公共政策是合二为一的。

二者的区别： 公共政策主要是制定社会生活各方面的秩序和行为规则， 它通过对社会的政治、经济和文化等各方面的规定和引导，在总体上为一个社会中人们的生活和社会发展创造必需的

环境，即人们生活的一种外在条件。公共管理则是具体通过实施公共管理行为与活动来提高公众的社会生活质量和实现公共利益。

4.公共管理与工商企业管理

公共管理与工商企业管理是既相联系又相区别的两类管理活动。作为人类社会的管理活动，公共管理与工商企业管理之间存在着相通之处，都必须履行包括计划、组织、指挥、协调、人事、预算和控制等在内的一般的管理职能。

3 其差别主要表现在：

（1）管理性质的不同； （2）公共管理与工商企业管理的使命不同； （3）效率意识的强弱不同；（4）责任的性质、范围不同； （5）管理的广泛性、复杂性的程度不同。

5.公共治理与善治

治理问题是 20 世纪 90 年代以来国际社会科学界尤其是公共管理界研究的热点之一。 治理概念的定义繁多，可泛指任何一种活动的协调方式。包括最小国家的治理、公司治理、新公共管理、善治、社会控制系统和自组织网络等六种不同的用法。

治理被等同于单个国家的可统治性， 是为了发展而在一个国家的经济与社会资源的管理中运用权力的方式。 20 世纪 90 年代后，世界银行提出了善治口号，合法、法治、负责、透明、有效的政府构成了善治的基本要素，成为规范政治权力的主要标准。有人把治理视为公民社会的自组织的组织间网络，认为这是一种没有政府的治理。

1.2 公共管理学的研究对象

1.2.1 公共管理的兴起

1.公共行政的反思

（1）公共行政的发展演进

（2）公共行政的反思

2.公共管理的产生

公共行政、公共政策、公共管理

1.2.2 公共管理学的研究内容与体系

1.确定公共管理研究对象的基本思路

从研究对象来说， 公共管理学不再像公共行政那样更多地将自己限制在对政府行政机关的研究上，而是把研究范围扩展到其他非政府的公共组织方面；

从研究焦点来说， 公共管理学从以往公共行政的内部取向转变为外部取向，由重视机构、过程与程序的研究转到重视项目、环境、战略与绩效的研究；

从研究方法来说， 公共管理学要改变以往以规范研究为主的做法， 重视量化方法与案例方法的应用，广泛吸收经济学、管理学和政策分析方法等学科的理论与技术手段。

【基本结论】 公共管理学是经济学、 管理学乃至社会学等多学科融合发展的结果， 但政治学、行政学仍然是公共管理学的学科基础。切断公共管理学与政治学、行政学的内在联系，极容易导致把公共管理看作是纯技术化的 ?°管理主义 ?±倾向。公共管理学应该是价值理性与工具理

性的有机统一体，不仅要解决如何做的问题，也要解决为谁做的问题；不仅要回

答在实践中出现的各种公共事务和社会问题如何解决的管理 ?±问题， 同时更要回答为何做和为谁做的公共问题。

4 2.公共行政学的研究内容

（1）国外学者的研究情况

（2）我国学术界的研究情况

3.公共管理学的理论体系

4.公共管理学的学科特征

（ 1）研究对象与范围的特征

（ 2）跨学科和综合性的特点

（ 3）具体研究问题的特征

（ 4）公共管理学既是实证的，又是规范的

（ 5）更具现实性

1.3 公共管理学的研究途径和方法

1.3.1 公共管理学的研究途径

1.公共政策途径（ the policy approach ，又称为 P 途径）

2.企业管理途径（ the business approach，B 途径 )

3.管理学途径、政治学途径、法学途径和经济学途径

4.公共选择理论

5.新制度主义或新制度学派

1.3.2 公共管理学的研究方法

1.实践抽象法

2.实体分析法

3.实验法

4.系统分析法

5.比较分析法

6.多学科交叉式的综合研究方式

7.案例分析法