第 7 章 公共预算管理
7.1 公共预算管理概述
7.2 地方政府的预算管理
本章教学目的
公共预算管理作为公共管理的重要内容和国家治理模式变迁的重要组成部分，正在扮演着越来越重要的角色。本章详细介绍了公共预算管理的基本理论知识，并以地方政府公共预算管理为例，重点剖析了中国政府的公共预算过程和预算管理实践。本章学习，要求学生掌握公共预算管理的前沿理论，熟悉我国地方政府的公共预算过程 和预算管理体制，能够熟练运用各种预算方法。
本章学习的重点问题
1.公共预算的含义、功能及要素
2.公共预算编制与执行
3.政府决算
7.1 公共预算概述
7.1.1 公共预算的含义
从政治维度、 管理维度、 经济维度和财务管理维度四个维度来理解公共预算 ：第一， 预算分配实际上反映了政府政策的优先性，是不同的参与者讨价还价的结果，这反映了公共预算的政治性；第二，公共预算也是管理的工具，它要求利用特定的管理方法和技术使得公共服务和公共项目的提供更有效；第三，公共预算还是经济平衡工具，它往往承担着刺激经济增长或稳定经济、促进就业，抑制通货膨胀等宏观经济职能；第四，公共预算也是一个财务管理工具。
公共预算 是行政机构或公共部门的财政收支计划， 它具体规定了财政年度内财政收支指标及其平衡状况，反映和影响行政机构或公共部门活动的范围、方向、项目规划、政策制定与执行，以及组织目标的达成，也是政府公共部门有计划地集中和分配资金、调节社会经济生活的主要财政机制与手段；是国家的重要立法文件，它必须由行政机构或公共部门提交国家权力机关审批后才能生效和执行。 具体包括以下三个方面：
（1）公共预算是一个法律文件，是国家意志的体现； （2）公共预算是财政年度内的政府收支计划；（3）公共预算的改变要通过相应的法律程序。
公共预算具有以下特点：
（1）公共预算反映政府应该做什么、不应该做什么，先做什么、后做什么的选择，体现了公众的普遍共识：政府应该提供何种服务以及哪些人有资格享有这些服务； （2）公共预算反映了支出上的优先权，预算过程体现了政府对不同需求的集团和个人之间进行调节，并最终决定由谁获得； （3）公共预算反映了服务于不同目标的各种决策的相对比例，以效率为目标的决策还是以公平为目标的决策；预算还反映了立法者对于满足其选区选民的重视程度和倾听公众或集团需求的意愿程度； （4）公共预算向公民提供了一个强有力的可靠性工具，使得公民知道政府是如何进行支出的，预算将公民的偏好与政府产出联系起来。因此，公共预算是反映政府财政活动的一面镜子，是一个重要的立法文件，也体现了国家权力机关和全体公民对政府活动的制约与监督。
7.1.2 公共预算的控制及其功能
1 . 关于公共预算功能的学术观点
（1）阿伦 ·希克（ Allen Schick ) 的观点
（2）鲁宾 (Robert Rubin) 的观点
（3）阿尔伯特 ·C ·海迪（ Albert C. Hyde ）的观点
2 . 美国公共预算的控制
（1）以法案的形式决定预算
（2）委员会经常性的监督
（4）审计机关的辅助控制
3．我国公共财政支出监管机制的构建
（1）建立健全公共财政支出范围及其标准体系
（2）科学分解和合理设定公共财政支出流程
我国实行的财政国库集中收付制度、细化部门预算编制制度的实施，削除了旧体制的弊端，为建立新的科学的财政资金运行模式奠定了基础， 同时也为公共财政支出监管留下了空间。这两项制度的实施，使预算编制部门与拨款机构分离，拨款机构也不与使用（用款）单位直接发生关系，再加上在这个过程中必须经过审核机构的审核，从而构成了管钱（预算部门） 、拨钱（支付机构） ，用钱（用款单位） 、审钱（审核机构）既相互独立又相互制约的职能和程序相离相控机制。
7.1.3 公共预算的要素
1.资源申请
2.资源分配
3.资源保护
7.2 地方政府的预算管理
7.2.1 预算的参与者及其职能
1.省人民代表大会对省政府的预算行使最高决定权。这些权力具体包括：
（1）审查本级总预算草案及本级总预算执行情况的报告；
（2）批准本级预算和本级预算执行情况的报告；
（3）改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会关于预算、决算的不适当决议；
（4）撤销本级政府关于预算、决算的不适当的决定和命令。
2.省政府主要负责的预算管理工作包括：
（1）编制本级预算、决算草案； （2）向本级人民代表大会作关于本级总预算草案的报告； （3）决定本级预算预备费的动用； （4）编制本级预算的调整方案； （5）监督本级各部门和下级政府的预算执行； （6）向本级人民代表大会、本级人民代表大会常务委员会报告本级总预算的执行情况；（ 7）改变或者撤销本级政府各部门和下级政府关于预算、决算的不适当的决定、命令。
3.财政厅作为核心预算机构，承担的职责包括：
（ 1）编制本级预算、决算草案； （2）具体组织本级总预算的执行； （3）提出本级预算预备费动用方案；（ 4）具体编制本级预算的调整方案； （5）定期向本级政府和上一级政府财政部门报告本级总预算的执行情况。
7.2.2 中国地方预算周期
36 1.预算编制
2.批准
3.执行
4.审计和评估
7.2.3 公共预算的编制
1.我国政府预算编制的基本原则及主要依据
（ 1）国家相关法律、法规；
（ 2）国民经济和社会发展计划、财政中长期计划以及有关的财政经济政策；
（ 3）本级政府的预算管理职权和财政管理体制确定的预算收支范围；
（ 4）上一年度预算执行情况和本年度预算收支变化因素；
（ 5）上级政府对编制本年度预算草案的指示和要求。
2.我国政府公共预算的编制方法
（1）人员支出和公用支出
（2）项目支出
7.2.4 “两上两下 ”预算过程
两上两下 是目前地方政府使用的典型的预算过程， 具体包括：
一上： 支出部门在收到财政部门的年度预算编制通之后，对部门下一年度的支出进行测算，然后报送财政部门。
一下： 财政部门收到各个部门的预算后，由职能处室对各个部门的预算进行审查，然后将审查意见反馈给各部门。
二上： 支出部门根据财政下达的控制数和审查意见重新修改预算，然后上报给财政部门。
二下： 人大通过预算后，由财政部门批复给各个部门，开始预算执行。
7.2.5 预算执行
1.预算执行的机构设置及其职能
（1）省政府是省级预算执行的组织领导机关，负责组织省级预算的执行
（2）财政部门的大部分预算执行的职能集中在支出上，预算执行还包括收入征收
（3）各支出部门是具体的用款单位
2.预算收入的执行地方政府收入预算的执行主要由 三个部门负责 ：税务部门具体负责征收流转税； 财政部门具体负责征收农业税、牧业税和不由税务机关监缴的其他收入；海关则负责征收关税以及代征 进出口产品的增值税、消费税等。
目前我国预算收入主要通过 两种方式入库：一是直接缴库；二是集中汇缴。 直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。集中汇缴主要用于小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，这些收入由征收机关于收缴收入的当日汇总缴入国库单一账户。
3.预算支出的执行
财政部门在预算拨款时需遵循以下三个原则：
（1）按照预算拨款
（2）按照规定的预算级次和程序拨款
（3）按照进度拨款
4.预算变更
（1）预算调整
（2）预算追加
7.2.6 政府决算
1.编制政府决算的准备工作
（1）国家财政部要拟定和下达政府决算的编制方法
（2）组织年终收支清理工作
（3）做好财政总决算的年终结算
（4）财政部门要修正和颁发决算表格
2.政府决算的编制方法
（1）基层单位决算报告
（2）除了决算报告，基层单位还要向上级主管部门提交单位决算说明书
（3）财政部门也要编制总决算的说明书
3.政府决算的审查和批准
政府决算编制好以后，和政府预算相似，也要经过立法部门的审查和批准。 审查的方式包括： 就地审查、书面审查和派人到上级机关汇报审查。 政府决算审查的具体形式有三种： 自审、联审互查和上级部门审查。
政府决算审查分为政策性审查和技术性审查。 县级以上地方各级政府财政部门编制本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。乡、民族乡、镇政府编制本级决算草案，提请本级人民代表大会审查和批准。
7.2.7 预算的审查和监督
1.我国立法机构在预算中的角色
2.人大审查与监督政府预算的基本框架
38 （ 1）目前我国地方人民代表大会的预算审查与监督工作的主要侧重点： 一是以部门预算为基 础开展预算审查监督，而不是以预算支出的功能来进行审批；二是加强人大预算监督立法，各地纷纷出台各自的预算审查监督条例，依法进行审查监督；三是加强组织能力建设，夯实人大常委会预算工作委员会的人员编制，并加强工作委员会的专业技术力量；四是确立人大审查政府预算的基本程序；五是重视初审。
（2）在实践中，一些地方开展了一系列创新，加强预算工作委员会的工作力度，激活人大代表的作用。
（3）我国立法机构的预算审查监督权仍然有待于进一步明确和细化： 一是人大初审的权力与责任定位不明确；二是预算修正权尚未落实；三是对预算调整进行审查的权力不明确；四是收入权也没有落实。
