第 5 章 公共政策

5.1 公共政策概述

5.2 公共政策过程

5.3 公共政策分析

5.4 公共政策发展

本章教学目的

公共政策是现代公共管理运行的核心平台和主要方法之一， 在公共管理中的重要作用日益突显。制定和实施公共政策是公共管理的重要内容，公共政策过程是公共管理运行的重要过程。本章从不同视角下对公共政策内涵的不同界定出发，从政策科学与公共管理实践的角度阐述公共政策的理论发展及其研究主线、公共政策过程、公共政策分析及其方法、公共政策发展等内容。

本章学习，着重培养学生的公共政策意识，以及运用公共政策进行公共管理的实际能力。

本章学习的重点问题

1.公共政策的含义与范畴

2.公共政策工具

3.公共政策过程：公共政策过程所包含的各个环节

4.公共政策的分析工具与分析方法

5.公共政策发展

 

5.1 公共政策概述

5.1.1 公共政策的性质和范畴

1.不同视角下的公共政策

（1）国外学者对公共政策概念的界定

第一，价值分配论视角

第二，目标方法选择论视角

第三，立场论视角

第四，过程论视角

第五，政治合法性实现论视角

（2）我国学者对公共政策概念的界定

2.公共管理视界中的公共政策

第一，公共政策的性质是以政府等为代表的决策主体运用被赋予的公共权力区分社会利益需求，协调社会利益矛盾与冲突的方略；

第二，公共政策的主体是决策者；

第三，公共政策的客体是政策问题和政策受众（政策目标群体） ；

第四，横向划分和纵向划分公共政策的范围；

第五，公共政策的目标直接指向公共政策制定者所领导或代表的国家、社会或共同体的利益最大化；

第六，公共政策的核心是一种选择。

5.1.2 公共政策工具

1.公共政策工具的类型

公共政策工具又称为治理工具或政府工具。 依据提供公共物品和公共服务过程中政府介入程度的高低，在从自愿性到强制性的范畴将公共政策工具类型分为：

（1）自愿性工具

（2）混和性工具

（3）强制性工具

2.公共政策工具的选择

公共政策工具的选择是一种理性行为。政策工具的选择需要考虑如下方面：

第一，应基于以公共理性为主导的多元综合理性的原则；第二，应与政策环境相适应；第三，应能有利于协调政策目标群体，即政策受众的当前利益、中期利益和长远利益；第四， 应具有灵活性， 针对某一政策问题是选择使用单一的政策工具抑或是综合应用多种政策工具，或是以一种为主其它为辅，取决于对以上三方面的条件要求满足的程度；第五，政策工具的性质和效用在实际应用的过程中受到环境和目标群体变化的影响有可能发生变化。

3.公共政策工具选择的应用

霍莱特和拉米什通过设置两个变量来构建政策工具选择模型：一个变量是国家能力，或 者说是国家影响社会行为者的组织能力；另一个变量是政策子系统的复杂程度，特别是政府在执行政策时面对的行为者的类型和数目。

5.1.3 公共政策的研究主线

1.制定公共政策的主体的权力结构、权力运行机制与决策机制

2.公共政策的过程与程序

3.公共政策的内容与输出

5.2 公共政策过程

5.2.1 公共问题与公共政策问题

公共政策问题的确认和建构是公共政策过程的起点， 也是现代政策分析的中心环节。 公共政策问题泛指实际状态与社会期望之间的差距，这种差距往往是产生社会紧张状态的原因。

公共问题不等于就是公共政策问题，公共政策问题只是诸多公共问题中的一部分。公共问题成为公共政策问题的条件是：公共问题促使人们行动，特别是向政府及公共部门提出、同时该问题又在政府及部门的权限范围之内，在特定时期被列入政府政策议程。

公共政策问题的基本特征：公共性。 公共行特征超越了个人特定的环境和范畴，与人类整个的社会生活、 制度和全部历史有关，同时也与既定社会中的大众的价值、观念和利益相关。

公共政策问题的一般特征： 选择性、动态性和时效性。

5.2.2 公共政策问题的确认与建构

1.公共政策问题的确认是公共政策过程的基础，而公共政策问题的建构则是政策分析的基础和起点。公共政策问题的确认是在特定的 “政策问题情境 ”中，了解与政策问题相关的社会变化过程中的权力关系、利益群体及资源配置等方面因素，从而对问题的性质、领域、范围和程度作出基础性判断。

2.公共政策问题的建构是对政策问题的理性分析； 政策问题的建构需要对政策问题进行分类。

3.政策问题的建构有四个相互衔接的步骤： 问题搜索、问题界定、问题详述和问题感知。

整个过程是在认识或 “感知 ”问题情势的前提下，搜索出问题网。

5.2.3 公共政策议程

1.公共政策议程的含义： 公共政策议程是由一定的政策行为主体提出并促成其最后确定，这一过程就是政策议程的建立过程。

2.公共问题进入公共政策议程的触发机制。 詹姆斯 ·安德森的分类方法别具特色。他把公共问题进入政策议程的机制分为如下 四种触发机制： 一是政治领袖的触发；二是危机事件；三是抗议活动；四是通讯媒介的注意 。

3.公共政策议程建立的模型

（1）科布 在区分公众议程和政府议程的基础上依据政策诉求主体的不同提出了建立政策议程的 三种模型： 外在创始型、政治动员型和内在创始型。

（2）金登在 1984 年提出的议程建构的 三大源流： 问题溪流、政策 “原汤 ”（政策源流）和政治源流，这三大源流彼此独立，具有各自的动力机制和特点。政策议程的多源流分析及其关系。

5.2.4 公共政策制定

1.公共政策制定的含义

公共政策制定是指包括从政策方案规划设计、 政策形成到政策合法化在内的一系列步骤的过程，以政府为核心的公共机构是公共政策制定和实施的主体。公共政策制定是整个公共政策过程中的重要阶段。公共政策制定的流程包括宏观的政治体系中的政策制定流程和微观政策规划与设计的流程。

2.公共政策制定的宏观流程

公共政策制定的宏观流程是以伊斯顿对政治生活的系统分析为基础，将政策制定视为政策信息、资源、行为的输入加工与政策产品的输出反馈的过程。

公共政策制定的宏观流程可能是立法范围的系统的议程，也可能是行政范围的制度化的议程，还可能是针对偶发和突发的特定情境和事件而产生的议程。

3.公共政策制定的微观流程

公共政策制定的微观流程是从决策的视角对政策的规划与设计。遵循决策的一般路径， 它包括发现问题 —— 确立目标 —— 方案拟定、评估与抉择 —— 政策合法化几个阶段。 一般来说包括：

（ 1）确立政策目标

（ 2）政策方案拟定、评估与抉择

（ 3）政策合法化

 5.2.5 公共政策沟通

1.内部沟通与外部沟通

公共政策内部沟通是决策系统内部的与政策相关的信息传递和交流， 是组织内部通过各种现代信息载体和通讯工具以制度化的沟通渠道实现信息的传递与交流。

公共政策外部沟通是决策系统内与外部环境之间的直接或介间接进行的信息传递与交流。 外部环境主要指决策系统以外的个人及各类社会组织。

2.公众与政府之间政策沟通的途径及其障碍

（1）政府与公众之间政策沟通的途径

政策发布和信息公开

政策反馈和信息反馈

双向互动的政策沟通和政府回应机制

（2）政府与公众之间政策沟通的障碍

沟通的技术障碍

沟通的心理障碍

沟通渠道的阻塞

5.2.6 公共政策执行

1.公共政策执行的一般理论

公共政策执行是将已取得合法化的政策方案付诸实施，将政策内容转变为现实，以解决实际问题、实现政策目标的过程。

关于公共政策执行， 西方国家 公共政策学者围绕 两条研究途径 展开：一是 “自上而下 ”途径，或称为 “政策制定者透视 ”途径；二是 “自下而上 ”途径。

2.公共政策执行失控及其矫正

（1）公共政策执行失控。主要表现为： 一是政策敷衍；二是政策附加或阻截；三是政策抵制；四是政策扭曲。

（2）公共政策执行失控的矫正措施

加强公共政策执行体系的组织建设

提高公共政策执行者的素质

强化对公共政策执行体系的监控

促进公共政策执行的法治化和民主化建设

5.2.7 公共政策评估

公共政策评估是依据一定的标准和程序，对政策过程的运行方式、效果、效益、效率和公众回应等进行绩效评估和价值判断的活动。

1.公共政策评估的类型

（1）聚焦于政策或项目的结果（结果评估或影响评估） ；

（2）评估政策项目形成与实施的过程（过程评估） ；

（3）对政策预期效果的评估（事前评估） ；

（4）对政策执行结果的评估（事后评估） ；

（5）在决策的各个阶段对公共政策进行评估。

2.公共政策评估中价值理性与工具理性的选择

在政策评估中，需要协调工具理性与价值理性取向的关系：

（1）关注政策效率与效果，以工具理性为主的政策评估；

（2）关注政策价值效应，以价值理性为主的政策评估。

5.3 公共政策分析

5.3.1 公共政策分析的含义与内容

1.公共政策分析的含义。 公共政策分析是通过运用一定的技术手段和分析方法来进行的，旨在认识政策形成原因、理解政策内容和价值、深化对政策过程的认知、研判和评价现有政策得失、寻求改进决策效率和质量的方法路径、改善公共政策运行效率和效能的一种研究方式和研究工作。

公共政策分析是一个跨学科的应用性研究领域， 其主要目的不是对政策过程作出精准的描述，而是要更好地认识和解决现实的政策问题；作为应用性很强的一个研究领域，公共政策分析与经济社会的发展密切相关。

5.3.1 公共政策分析的含义与内容

2.公共政策分析的内容

（1）对政策内容的研究

（2）对决策过程的研究

（3）对决策输出的研究

（4）对政策的评估

（5）对决策信息的研究

（6）对决策过程倡导的研究

（7）对政策倡导的研究

5.3.2 公共政策定量分析方法

1.确定型分析技术

（1）线性规划（ linear programming ）

（2）排队论 (queuing theory)

（3）马尔可夫预测法（ Markov-chain forecasting model ）

（4）成本 — 效益分析 (cost-benefit analysis)

2.随机型分析技术

（1）动态规划 (dynamic programming)

（2）决策树（ decision tree）

（3）灵敏度分析（ sensitivity analysis ）

5.3.3 公共政策定性分析方法

1.头脑风暴法（ brain storming)

2.德尔菲法 (Delphi method)

3.交叉影响分析（ cross-impact analysis）

4.脚本写作 (script writing)

5.4 公共政策发展

5.4.1 公共政策发展的趋向

1.公共性

2.合法性

3.有效性

5.4.2 公共政策环境

政策生态环境分为两类：

1.社会总环境

2.工作环境

5.4.3 公共政策发展与公共管理价值的实现

1.公共政策发展与公共管理的价值相关性

（1）学科渊源

（2）公共政策在公共管理中的功能与地位

公共政策的行为引导功能

公共政策的利益协调与分配功能

公共政策的调控和规制功能

2.通过公共政策发展实现公共管理价值的途径

（1）实现公共管理的价值导向

（2）构建公共管理稳定的运行平台

公共决策是公共管理的起点

公共决策贯穿公共管理过程的始终

公共决策是公共管理履行各项功能的基础

从根本上说，在现代社会公共生活的生产和再生产的过程中，需要 适当的公共政策对之进行规制和调节，从而实现对社会资源 配置的整合和优化